探讨多主体合作的旧城改造模式

【摘要】1.旧城改造面临的主要问题 1.1 社会参与制度的缺位 伴随着经济政治领域改革的深入，公民意识正不断的觉醒，维护自身利益的行为在不断强化[3]。从技术角度看，现代媒体的迅速崛起使...

摘要：本文在对目前旧城改造的现状及政府面临的主要问题进行分析总结的基础上提出了多方合作的旧城改造模式，并对合作模式中的组织架构、关键要素和实施流程等进行了重点论述，为旧城改造提供了新的思路。

关键词：旧城改造 多主体合作 模式

Abstract：The mode of urban area renovation within the framework of multilateral cooperation is put forward in this paper on the basis of summing up the situation and the main problem faced by the government. Then focus on analysis the organizational framework， key characters and process of implementation in the cooperation model， provide new cogitation on urban redevelopment.

Keywords： Urban redevelopment， Multilateral cooperation， Mode

随着城市化进程的加快和产业功能的加速调整，原有的空间结构在第三产业对旧城区位价值以及人文价值的渴求下也在寻求自身的变化[1]。为顺利实现这种变化，就需要通过旧城改造来实现内向型的城市化。旧城改造是推动城市发展的重要催化剂，同时也是改善人居环境，提升城市品质的关键突破口，但同时由于其位置的敏感性、资源的稀缺性、以及多方利益主体在改造中寻求自身利益的矛盾性，导致旧城改造成为机遇与风险并存的一把“双刃剑”，而解决问题的核心就在于构建包含旧城改造多方利益主体的改造模式[2]，合理分配利益、协调社会关系、维护社会稳定，实现城市的可持续发展。

1.旧城改造面临的主要问题

1.1 社会参与制度的缺位

伴随着经济政治领域改革的深入，公民意识正不断的觉醒，维护自身利益的行为在不断强化[3]。从技术角度看，现代媒体的迅速崛起使得群众能够通过多样化的手段表达自己的利益诉求。而在现有旧城改造模式中，社区组织和非政府组织的参与愿望和参与程度不高，未形成有效的社会参与氛围；同时参与主体之间缺乏有效的沟通协作机制，导致信息沟通不畅、信息不对称现象时常出现，为公众参与旧城改造与决策设置了障碍，埋下矛盾和不稳定因素[4]。

1.2 资金短缺与财务风险

目前在旧城改造中政府从规划提出到方案论证以及征收安置的全部过程均占据主导地位。这种“大而全”的“政府主导”模式虽然能够避免开发商由于利益驱使损害被拆迁户的合法利益，但由于旧城改造涉及的区域具有“低收入家庭多、人均居住面积低、证照齐全比例低”的特点，再加上滚动式开发中出售土地、征收跨度的时间错位，缺少社会资本力量的参与[5]，政府资金压短缺和财务风险便随着征收范围的拓展、征收户数的增加以及征收时间的延伸而随之递增。

1.3 服务专业化程度不高

在旧城改造的过程中，公共部门扮演者政策的制定者，也是政策落实的参与主体之一，严格意义上讲它是介于政策制定和执行落实之间的一个角色[6]，一方面在区域规划、补偿标准、拆迁方案制定等方面均由公共部门制定；另一方面仍需参与动员宣传、保障房建设、看房选房、搬迁安置等具体流程中。由于公共部门资源禀赋以及“包办式”的工作理念的掣肘，缺少专业化的服务团队、高效的管理机制和以及交流合作平台，导致在具体流程执行效率上不理想。

2.多主体合作的旧城改造模式研究

随着城市发展观念的逐步更新，传统的旧城改造模式也亟待改善[7]。从西方国家旧城改造的经验来看，由社会力量和政府力量，盈利性和非盈利性机构共同合作、利益共享、风险共担的改造模式更有利于人居环境的改善和城市品质的提升、实现多方共赢[8]。图1描述了多主体合作的组织结构和关键要素。

2.1关键要素

政府和公共服务部门。政府和公共服务部门是旧城改造的发动者和主要参与者。政府通过旧城改造，能够实现土地集约化利用、完善公共基础设施、提升城市品质、促进区域经济发展等目标。在多主体合作模式中，政府起着组织和协调作用，通过将旧城改造纳入城市规划并制定规划和征收细则，提供政策、程序和资金支持，搭建合作平台，设计合理的机制引导并协调各方利益来顺利实现旧城改造。同时在合作框架下政府能够接受其他平等主体的监督，实现全过程的公平、公正、公开，树立政府良好形象。

企业和盈利性机构。企业和盈利性机构是旧城改造项目开发的主要投资人和参与者，包括房地产开发商、征收公司、房屋拆旧公司、建筑公司等。企业在合作框架下有“经济人”和“社会人”两种角色定位，一方面，企业希望通过建立合作伙伴关系，利用资本杠杆和专业化的服务团队在旧城改造中拓展市场，获得短期商业利润；另一方面，在多方合作模式中激发企业承担社会责任的意识，在改造的过程中将自己的商业品牌和自身价值融入社会网络和和区域文化，营造良好的投资经营环境，推动企业与城市的长远发展。

社区组织非政府组织。在多方合作模式中，社区及非政府组织是公众参与旧城改造的主要形式。在逐渐宽松政策条件以及规范的非管理制度背景下，社区及非政府组织在旧城改造中起着剂和沟通桥梁的作用。他们帮助政府搭建多方合作平台，以组织形式壮大居民力量，增加协商筹码，代表居民与开发商、政府等其他合作主体进行沟通争取自身利益。同时提供优质的第三方监督，减少矛盾利益冲突，提高改造效率，促进政府从管理型向服务型转变，并最终从城市的更新改造中获得社会的认同和组织自身发展的机会。

被征收户。在多主体合作模式中，被征收人是旧城改造的重要参与者而不是被动的征收群体，一方面征收户通过参与旧城改造规划、参与征收补偿方案听证会、通过房产置换和征收补偿款改善居住环境、参与联合开发并获得项目优先获偿权等方式享受城市升级改造成果；另一方面在主体地位平等、友好的改造模式中，被征收户能够借助交流平台提出自己对城市发展和社区建设的意见建议，培育并不断强化公民意识和自我管理意识，成为政府了解民情、民意并强化服务职能的有效渠道。

2.2操作流程

前期调研决策。政府及相关公共部门依据城市的总体规划、区域发展规划以及对相关区域的居住情况，例如人均居住面积、收入水平、基础设施现状，居住满意程度等因素进行实地考察的基础之上确定旧城改造重点区域，并通委托咨询机构及规划部门初步拟定旧城改造的项目构想。后由政府部门选定旧城改造项目的负责人、责任单位全面负责后期的诸如多方合作平台搭建、利益相关者协调等工作，确保项目的顺利实施。

搭建合作平台。由地方政府牵头搭建多方合作平台，并将社会组织、旧城改造区域居民、银行、咨询公司、开发企业等纳入合作平台中，确定合作组织结构、合作方式及决策模式。在共享前期调研信息的基础上对改造项目构想进行商讨。通过合作伙伴之间的沟通对改造目标达成共识，确定合作愿景和方针。结合政府当前的资金流和负债水平、居民的改造意愿和偏好、社会资本的参与力度等要素对改造方案的经济效益、社会效益、文化效益等进行可行性分析。后共同制定改造计划并拟定正式合作方案，明确各主体的责任，各参与主体无异议后共同签署。

旧城改造实施。由政府、盈利性机构、社会组织、被征收人等组成的合作团体按照签署的方案和共同构建的合作框架实施旧城改造方案。在方案实施的过程中，要遵循项目管理的思路，一是运用系统思维，从全局的高度和变化的视角审视实施过程中遇到的问题，建立畅通的信息沟通协调机制，及时了解和共享合作者的利益诉求并善于运用创造性思维并化解合作者之间的矛盾，推动参与者之间的有效协作；二是明确责任主体，发挥专业化队伍的力量。旧城改造实施过程中涉及标准制定、房屋征收、居民安置、资金平衡等一系列工作，参与者要在合作框架下充分发挥自身的专业优势，通过提升工作执行的专业化程度推动改造项目实施；三是加强监督，确保旧城改造全过程的公平、公正、公开。一方面是对旧城改造的运行情况进行监督，确保人力、物力、财力及时到位，项目按照计划有序开展；另一方面对具体操作流程进行进监督，防止寻租、腐败等行为损害合作主体利益。

旧城改造评价。在旧城改造项目完成后由政府审计部门或独立的咨询机构对项目实施过程合规、实施效果进行评估，并将评估结果反馈给各个合作参与主体。评估结果一方面可以作为衡量合作成果和工作绩效的依据，同时也能为政府完善政策法规以及更好的实施改造提供参考。

3.总结

旧城改造是满足城市产业需求、促进经济发展、改善人居环境的有力手段。随着各地城镇化进程的加快，更需要把握“利益分配”这一旧城改造的核心问题，完善多主体合作的实施路径和政策法规，充分调动改造中利益相关者的合作意愿，共同参与到推动城市可持续发展的队伍中来。

参考文献：

[1] 陈浩，张京祥，吴启焰.转型期城市空间再开发中非均衡博弈的透视[J]. 城市规划学刊， 2010.（5）： 33-40.

[2] 刘贵文，王曼.基于公众参与的旧城改造模式研究[J]. 建筑经济，2011（9）：15-18.

[3] 杜英歌，刘延平.中国非政府组织面临的立法困境及改革[J].东北大学学报（社会科学版），2011.13（1）：43-47.

[4] 陈煊.城市更新过程中地方政府、开发商和民众的角色关系研究―以武汉汉正街为例[D].2009.武汉：华中科技大学.

[5] 黄晓燕，曹小曙.转型期城市更新中土地再开发的模式与机制研究[J]. 城市观察，2011.（2）：15-22.

[6] 廖玉娟.多主体伙伴治理的旧城再生研究[D].2013. 重庆：重庆大学.

[7] Bagaeen S. G.2006.Redeveloping former military sites：Competitiveness，urban sustainability and public participation[J]. Cities，23（5）：339-352.

[8]Atkinson，R.Discourses of Partnership and Empowerment in Contemporary British Urban Regeneration[J].1999.Urban Studies，36（1）：59-72.