要素市场改革之途

改革开放以来，中国的商品市场改革总的来说较为顺利，目前也基本到位。但是，要素市场改革严重滞后，要素价格管制在有力推动中国经济高速增长的同时也导致了中国经济的严重扭曲。因此，要素市场改革是当前与未来改革的重点和难点，其核心则是实现要素价格的市场化。2013年召开的十八届三中全会表现出了对要素市场改革的高度重视。

然而，当前争论与推进正酣的金融改革、户籍改革和等要素市场改革给大家的总体感觉是雷声大雨点小。其中对于这些改革的认识不到位是重要一点，只有深化对于要素市场改革的认识，才能在长期改革红利得到充分体现之前保持对于短期内改革负红利的忍受力与政策定力，也就才能真正深化要素市场改革和将改革落到实处。 要素市场改革滞后症结

目前已经基本到位的商品市场改革的过程并非平坦。1984年的十二届三中全会第一次明确指出，中国的社会主义经济不是计划经济，而是以公有制为基础的有计划的商品经济。十二届三中全会在商品经济和价值规律这些重大问题上冲破了“左”的思想束缚，全面开启了商品市场改革。20世纪80年代的双轨制价格体制，虽然早期起到了一定的过渡作用，但是也导致了资源配置效率低下和存在寻租空间容易滋生腐败等突出问题。1988年中央提出启动物价“闯关”，在短期内迅速对双轨制价格体系进行并轨，从而让均衡价格将经济调节至均衡状态。虽然事先知道这是一个难“关”，但物价失控程度还是远远超出了预期，故中央很快宣布暂停物价改革。“闯关”失败后，经过一系列整顿，直至1992年重启改革后，商品市场价格双轨才逐渐并轨。1993年十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，以价格改革为核心的商品市场改革才基本顺利完成：一是绝大部分商品的价格由市场而不再是政府决定，1992年中国就已放开90%左右商品的政府定价，现在这一比例更高；二是大部分商品的市场主体实现多元化，因此形成的均衡价格是竞争性价格而不是垄断性价格。

虽然商品市场改革已经基本完成，其双轨制价格体系已经基本并轨，但是要素市场改革一直滞后（更深层次更复杂的产权价格改革也滞后），仍然存在计划与市场并存的“双轨制”价格体系。相比商品市场而言，要素市场价格双轨制的既得利益集团更加强大，因而改革进展极其缓慢。又比如，物价“闯关”尚且失败，要素价格放开更是牵一发而动全身，对经济与社会的冲击力更加强大，因此不敢轻易尝试。除了这些原因之外，笔者认为要素市场改革和商品市场改革不同步的深刻原因在于这种改革组合有助于以低成本方式追求高速经济增长并且可以大致满足人民基本生活需要。一方面，商品市场改革形成了市场化的产品价格，激发了企业的生产热情，有效增加了商品的市场供给。另一方面，对要素市场进行扭曲操作和价格管制，能够压低要素价格从而降低投资成本，极大地刺激投资和出口，形成对高速经济增长的重要支撑。

虽然各个要素市场的具体情况略有不同，但是各种要素的价格管制都存在激励过度投资的效应。第一，就资本市场而言，利率管制政策压低了贷款利率，降低了资金成本。经济增长理论和国际经验都表明，一个国家经济增长率越高，则实际贷款利率也会越高。1980年-2010年，中国实际GDP增长率为10%，理论上的实际贷款利率应该在7%左右，然而利率管制之下的一年期实际贷款利率平均只有2%而已。利率管制大大降低了企业尤其是国有企业的资金成本，为企业投资活动提供了强大激励。

第二，就劳动市场而言，低工资政策和户籍管制制度大幅压低了劳动力价格。人口红利下中国劳动力供给相对充裕和劳动力市场工资谈判机制不完善等因素导致了中国长期实行低工资政策。此后，随着市场调节力量的进一步加强和经济规模的进一步扩张，中国的劳动力成本有所提高，但是直到2010年，中国制造业小时工资也只有美国的5.7%和OECD国家平均水平的7%而已。

第三，就土地市场而言，政府凭借其在土地市场上的垄断地位向企业提供大量廉价工业用地，极大地鼓舞了企业的投资热情。中国的土地市场是高度扭曲的。

一方面，通过中国特色的征地制度和招拍挂制度，把商业用地价格和住宅用地价格推向高位，以获取巨额卖地收入。2013年全国土地出让收入总金额高达4.13万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位，土地出让金占全国财政收入的比重为32%，占地方政府财政收入的比重更是高达60%。

而另一方面，由于征地成本较低，再加上地方政府之间为了招商引资而存在激烈的竞争，相继压低了地价，导致工业用地的价格一直处于极低水平。2000年-2011年，工业用地价格仅仅从451元/平方米涨到807元/平方米，只上涨了1.8倍而已。而同期商业用地和住宅用地价格分别上涨了4.5倍和6.7倍。这两个方面分别有效地刺激了房地产投资和工业投资。

第四，就资源市场而言，政府压低了企业所应承担的资源成本，刺激企业扩大投资。长期以来，由于企业生产所需的水、电和天然气等重要资源品的价格都受到政府管制，因此中国的企业需要承担的资源成本明显低于国际水平。

就水的价格而言，国际水务情报局2011年的调查结果显示，中国25个主要城市的平均水价为0.46美元/立方米，而国际平均水价则是2.03美元/立方米，高达中国的4.4倍。就电的价格而言，在发电企业生产成本不断上涨的过程中，电价却一直维持在低水平，2007年中国工业用电的价格是0.068美元/千瓦时，相当于OECD国家工业用电价格的72%，更是显著低于日本（0.12美元/千瓦时）和英国（0.13美元/千瓦时）工业用电的价格。

第五，就环境市场而言，地方政府对经济增长的重视程度明显高于对生态环境的重视程度，企业环境污染成本很低。各地方政府为了快速发展经济，以便在与其他地方政府的竞争中胜出，会默许高污染企业的建立和存在，甚至成为高污染企业的“保护伞”。这也导致中国所出台的很多保护环境相关的法律法规成为摆设，难有用武之地。据统计，1998年-2002年间，中国发生了387起重大特大环境污染事故，但是只有25起被追究了法律责任；2003年-2007年间，中国发生了90多起重大特大环境污染事故，但是只有12起被追究法律责任。此外，与美国等发达国家不同，中国法律对企业的环境污染和生态破坏行为设定了最高罚款上限，而且将企业持续的违法排污行为视为一次违法行为进行处罚，这更是大大降低了企业污染环境所面临的惩罚。

要素价格管制既为中国的高投资提供了强大激励，也为中国的出口创造了显著的成本优势，使中国形成了高投资-高出口的双轮驱动增长模式，是中国经济高增长的重要支柱。

需要强调的是，中国的出口和投资之间存在联动机制，出口的快速增加促使投资规模进一步扩张，并且消化了投资扩张所形成的大量产能、维持了可观的投资收益，使高投资发展模式得以持续运作。尤其是在2001年加入WTO之后，中低端制造业等产业逐渐由发达国家与地区转移至可以提供廉价生产要素的中国大陆，而廉价的中国产品的国际竞争力较强，逐渐形成出口导向型经济。

中国经济也因此而取得了举世瞩目的伟大成就：中国GDP占世界GDP的比重从1980年的1.9%升至2012年的11.3%；1978年GDP世界排名第十位而现在稳居第二位，按照购买力平价计算的2014年GDP更是可能超过了美国而位居世界第一。因此，客观地说，在商品市场改革可以满足人民的基本生活需要的前提下，要素价格管制能够支撑经济高速增长，其历史性意义和阶段性价值不容否定。 要素市场扭曲导致经济结构失衡

肯定要素市场管制的积极作用并不意味着可以忽视其所导致的日渐显著的巨大代价。要素市场的价格双轨制不可避免地出现资源配置效率低下和存在寻租空间容易滋生腐败等问题。更为严重的是，要素市场管制还导致中国经济产生了收入分配结构失衡、总需求结构失衡、消费结构失衡等多方面的严重扭曲。 1.收入分配结构严重失衡。

当前中国的收入差距不断扩大。国家统计局数据显示，1981年中国的居民收入基尼系数仅为0.29，但2000年以来该指标已迅速突破国际警戒线0.4，并长期维持在0.47以上，2008年更是达到了0.49的历史峰值；而2005年OECD国家的均值只有0.31。如果将“隐性收入”考虑在内，中国收入差距将会进一步加大。研究表明，考虑了“隐性收入”的2008年中国城镇家庭最高收入组与最低组的收入差距达26倍，远高于官方的9倍；由于近年来低收入家庭收入增长加快，2011年城镇家庭最高收入组与最低收入组的实际收入差距缩小到了20.9倍，但依然高于官方的8.6倍。

笔者曾经将中国收入差距不断扩大的原因归纳为六个主要方面：非均衡发展战略、初次分配失衡、二次分配逆向调节、无创新的巨富产生、房地产市场畸形发展和贫富差距的代际固化，其中非常关键的就是初次分配失衡，而要素市场管制则是初次分配失衡的重要原因。目前，中国的初次分配失衡已经非常严重：居民可支配收入占国民总收入的比重已经由1993年的63.2%大幅下降至2007年的50.6%；而企业和政府收入占比则分别从19.8%和20%提高到了24.6%和24.7%，而1996年-2006年期间绝大多数OECD国家居民部门可支配收入所占比重介于72%-80%的范围内。

那么，要素市场管制是怎样导致初次分配失衡的呢？中国城镇居民的收入由工资性收入、经营净收入、财产性收入和转移性收入等组成，农村居民的收入由工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入等组成，其中除了转移性收入属于非要素收入之外，其余部分均属于要素性收入。长期以来，中国居民收入的绝大部分都来源于要素性收入。

国家统计局数据显示，2012年城镇居民的要素收入占比达76.4%，农村居民要素收入占比更是高达92.4%。究其原因，居民部门是资金、劳动力和土地等要素的提供者，要素价格管制虽然有利于国家和企业凭借低成本激励扩大投资，但是居民部门收入却大幅萎缩。

就资金市场而言，利率管制导致家庭财产性收入受损。由于中国金融市场尚不完善、居民缺乏银行存款以外更有吸引力的投资渠道，中国居民的存款占比很高。2012年中国城镇家庭以存款形式持有资产所占比重达到了23.7%，城镇最贫穷10%家庭存款占比更是达到了33.5%；而2010年美国家庭以存款和现金持有的资产占比只有4.3%，美国最贫穷10%家庭存款和现金占比也不过16.5%。利率管制严重压低了存款利率，因此中国居民家庭的利息收入偏低。1996年-2003年，实际存款利率尚且达到3%的水平，家庭利息收入占GDP的比重在5%-6%。然而，2004年-2012年实际存款利率却降到了负值（-0.3%），在居民储蓄占GDP的比重从45%左右提高到70%左右的情况下，利息收入占GDP的比重反而明显下降，2009年利息收入占GDP的比重仅为2.5%。

就劳动市场而言，劳动市场扭曲导致普通劳动者的工资性收入较低。上文已经以制造业工人工资为例说明了中国劳动者的工资收入明显偏低，既低于美国和日本等发达国家，也低于巴西和墨西哥等新兴经济体。

就土地市场而言，地方政府垄断了征地权，农民没有土地处置权，地方政府在征地过程中对农民权益的保护和补偿严重不足，导致居民基于所承包土地而获得的收入偏低。 2.总需求结构严重失衡。

要素市场扭曲有利于投资和出口，但是不利于消费。主要有三条机制。一是要素市场管制下的低要素成本尤其是低利率有利于刺激投资。二是要素市场管制下的低要素成本尤其是低工资的劳动力比较优势，增强了中国产品的国际竞争力，有利于出口。三是要素市场管制下居民的要素收入偏低从而可支配收入偏低，最终抑制了居民消费。

在以上三条机制的作用下，中国总需求结构出现了严重失衡，体现在投资率过高和居民部门消费率过低。中国居民部门消费率已经从上世纪70年代的65%降到了目前的34%，大幅低于全世界的平均水平（60%以上）。

毫无疑问，以投资率过高为主要特征的总需求结构失衡导致经济过热、资产泡沫和产能过剩的风险大大提高，削弱了经济增长的可持续性；过高的投资率还“挤出”了居民消费，导致居民福利水平没有随着经济增长而同步提升，长此以往将引发严重的社会问题。 3.消费结构失衡：海外消费取代国内消费。

中国的消费需求不但仍然存在可支配收入过低和预防性储蓄过高导致的消费疲软等老问题，而且还出现了消费转移的新现象，即海外消费正在取代国内消费。据统计，中国境外游客购物支出超过了总消费的三分之一。而且，消费转移存在财富外流的可能性。《中国奢侈品报告》显示，2013年全球奢侈品市场总容量为2170亿美元，其中本土消费280亿美元、境外消费740亿美元，中国人的奢侈品消费占全球奢侈品消费总额的47%。

消费转移的表面原因是人民币的“外升内贬”。一方面，自2005年汇改至2013年底，人民币兑美元累计升值35.7%，人民币对外升值使得在海外购物变得更加便宜。另一方面，同期中国CPI上涨了25%，如果将房价上涨等考虑在内的话，CPI涨幅将更加惊人。因此，相比在国内消费而言，人民币可以买到更多的国外商品，从而激发了居民海外消费的热情。

消费转移的深刻原因则在于要素市场管制。利率管制和汇率管制（汇率管制也是资本市场管制的重要组成）共同导致了巨额的货币投放，由此所引发的通货膨胀进一步削弱了人民币的国内购买力。因此，在人民币对外升值的背景下，居民更愿意通过各种渠道到国外消费。

消费转移的后果是加大了国内企业的生存压力（一个例证是，2012年3月以来CPI为正，PPI却一直为负），抑制了国内消费。另外，由于富人比穷人拥有更多从海外购物的渠道，这一变化有利于富人不利于穷人，这在贫富悬殊的当今中国进一步加大了本已突出的社会矛盾而不利于社会稳定。 推进要素市场改革路径

当前关于要素市场改革已经初步形成了共识。在来之不易的改革共识的推动下，要素市场改革开始重新起航。但是，要想确保要素市场改革落到实处同时避免中国经济崩溃与改革失败，需要注意如下几点。 1.要素市场改革不是简单地放松价格管制，而是要构建完善的竞争性要素市场体系。

一种错误的观点认为，只要政府放松价格管制让市场自由定价，就可以实现生产要素价格的市场化。完善的竞争性要素市场体系由四个部分组成：公平的生产要素交易市场；以市场供需而不是政府指令为基础的生产要素价格形成机制；市场主体多元化以确保市场价格是竞争性而不是垄断性价格；生产要素的产权明确。目前中国在“生产要素交易市场”上做得较好，而其余三点都做得很不好，如果只是放松政府价格管制，而不针对其余两点进行深入改革，仍然不能形成完善的竞争性要素市场体系。

其一，市场化改革是指竞争性市场的市场化，而市场主体的多元化才能确保市场价格是竞争性而不是垄断价格。对于要素市场而言，如果市场主体是少量的甚至是单一的，那么即使政府放松了价格管制让市场自由定价，也得不到真正意义上的竞争性的市场化价格。

以利率市场为例，放开存款利率还不是完全意义上的利率市场化，换句话说，存款利率放开不是利率市场化改革的最后一步。利率市场化的前提条件是市场主体多元化、存款保险制度、金融机构退出制度、高层经营管理人员市场化任命制度等等一系列基本制度的建立与完善。这些基本制度的变革比简单放开存款利率更复杂、更困难，动了更多人的奶酪。特别是，要打破银行的市场准入和破除国有银行垄断，让更多的民间资本来开办民营银行尤其是大型民营银行，从而推动市场主体多元化，才能推动利率市场化。因此，即使放开了存款利率，利率市场化道路还很漫长，远不是一两年就可以完全实现的。当然，光是放开存款利率对于中国经济的冲击就已经很大了，因为息差收入占国有银行利润的比重太高，而国企与地方政府投融资平台的生存与发展也需要金融抑制下的低成本资金。

其二，生产要素产权明晰是要素价格市场化的前提。产权明晰是生产要素自由流动从而进行市场交易的基本前提，产权不明晰将导致所有者利益和外部成本难以体现在要素价格之中，也就无法形成严格意义上的市场化要素价格。产权在土地和矿产资源价格市场化过程中所起的作用尤为关键。

土地方面，如果不明确土地所有权归属、不全面落实农民的土地使用权，即便要求地方政府按照土地的市场价值补偿被征地农民（与之前依据土地原用途补偿的规定相比，相当于放开价格管制），地方政府依然会以土地所有者的身份强行征地，而农民依旧不可能拥有足够的价格谈判能力，土地价格自然不能真正市场化。矿产资源方面，现行法律只是笼统规定了矿产资源的所有权属于国家，然而对使用权和收益权的界定并不到位，这一方面导致矿产资源所有权与收益权发生了分离，少数国有企业通过无偿划拨垄断了矿产资源的使用权，独享了本应属于全体人民的收益权；另一方面导致矿产资源企业往往只需要承担直接开采成本，而不需承担环境治理和生态补偿等间接成本。如果不进行产权改革，只是简单地放开价格管制，很可能出现的局面是少数国有企业继续无偿或者以很低的成本获取矿产资源，而且它们依然不会考虑生产活动带来的环境污染和生态破坏等外部效应，最终不可能形成完全市场化的矿产资源价格。 2.各个要素市场的情况不同，应该区别对待、分类改革和有序推进，不可混为一谈和急于求成。

目前来看，按照改革难度与破局可能性可以将要素市场改革大致分为三类。这三类改革需要区别对待、分类改革和有序推进，不要幻想毕其功于一役。

第一类改革的难度相对较小，改革方向明确，比如以利率市场化、汇率市场化、人民币自由兑换为核心的金融市场化改革。表面上看，这类改革很难推进，因为它动了政府及其国有银行和国有企业的奶酪，既得利益集团十分强大，但是，相比其他要素市场改革而言，恰恰也正是因为改革的利益受损者是国家反而相对容易推进。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，明确规定：党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。基于以上逻辑，只要痛下“壮士断腕”的改革决心，第一类改革就可能会率先成功。

第二类要素市场改革的难度相对较大，主要是法律障碍较多导致目前思路还不够明确和试点经验还不够成熟，如土地市场改革和资源市场改革。这一类改革的难点在于产权没有理顺。以土地市场改革为例，由于相关法律不完善，土地所有权和使用权不能有效落实，导致农民土地权益屡遭侵犯。比如，《土地管理法》规定“农村土地属于农民集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但是“集体”和“公共利益”的内涵界定不清，导致各级政府都能够以“集体”和“公共利益”的名义征用农民的土地。

第三类要素市场改革看似简单其实难度最大，如劳动市场改革。劳动市场改革的主要内容是户籍制度改革，由于户籍制度改革涉及到既有利益格局的巨大调整，不仅面临来自于地方政府的阻力，而且还有广大城镇居民的阻力，因此这类要素市场改革的难度最大。一是，户籍制度改革会加重地方政府负担，地方政府没有激励推进改革。地方政府以户籍为门槛，可以将外来务工人员阻挡在城镇公共服务体系之外以减轻财政负担，并且利用廉价劳动力促进经济发展。如果进行户籍制度改革，那么政府需要为新增居民提供医疗、教育和社保等公共服务，同时不能再获取廉价劳动力，这对于地方政府有害无利。二是，户籍制度改革会触动既有城镇居民的“奶酪”。其中最突出的问题在教育领域，新增城镇居民的子女要与既有城镇居民的子女分享有限的教育资源；现行高考招生指标分配制度下，新增城镇居民子女更是直接“抢夺”既有城镇居民子女的大学入学名额，既有城镇居民对户籍制度改革百般阻碍。 3.只要积极发展民营经济，要素市场改革对中国经济的冲击有限，不会导致中国经济崩溃。

拖延要素市场改革无非是基于两种考虑。老的考虑是要素价格管制有助于降低生产成本来激励投资和出口以维持高速经济增长，而新的考虑则是担心推进要素市场改革会导致中国经济崩溃。老的考虑现在已经意义不大，因为这已经带来了非常严重的经济扭曲和增长不可持续等问题。新的顾虑似乎有道理，特别是当前中国经济已经进入了增长趋缓的次高速增长时期。中国经济有个特点，那就是形势好的时候喜欢总结经验甚至上升至模式的高度而当然不愿意改革，而形势不好的时候则担心改革会加大对经济的冲击因而又不愿意改革，因此改革总是喊得多做得少。按照这种逻辑，导致中国经济严重扭曲的要素市场岂不是永远不改革了？显然这是不对的。因此，有必要澄清这种可能会拖延改革的顾虑。

要素市场改革的改革红利要在长期中才能得到体现，短期内则很难出现，甚至很有可能出现改革负红利。要素市场改革对中国经济确实存在冲击，对国有企业的冲击将尤为明显。

以利率市场化改革为例，利率市场化之后，中国的实际贷款利率水平将会上升，因此企业的资金成本将会升高，进而对全社会的投资活动产生抑制作用。笔者的研究结果显示，利率市场化之后，实际贷款利率将从3.66%提高到4.59%，涨幅达到25.4%。在此影响下，全社会生产规模将明显萎缩，全社会资本存量会下降10.3%，而总产出水平的降幅将达到7.2%。

利率市场化之后，国有企业将会首当其冲：由于能够得到优惠贷款，2001年-2009年国有企业承担的实际贷款利率只有1.6%，而市场贷款利率为4.68%；若国企按照市场利率借贷，那么它们需要再支付2.75万亿元的利息，这占到了国企同期净利润的47%，而利率市场化改革之后实际贷款利率还将进一步提高，国有部门的生产规模可能将迅速萎缩。如果同时开展劳动、土地和资源等要素市场改革，企业（尤其是国有企业）的投资成本将会进一步提升，可以预期，总产出的下降幅度将会更大，因此要素市场改革对中国经济的冲击是不容忽视的。

要素市场改革和国企改革同时推进可以最大程度地降低改革负红利。要素市场改革对中国经济产生上述冲击的前提是单独进行要素市场改革而其他条件不变，如果中国的要素市场改革不是单独进行，而是与国有企业改革等其他改革联合推进并积极发展民营经济，那么将不会导致中国经济崩溃。中国改革的主要内容包括经济体制改革、政府改革和法制体制改革等方面，而经济体制改革主要包括要素市场改革和国企改革等内容。如果在要素市场改革的同时限制国企垄断力量、积极发展民营经济，要素市场改革对中国经济的冲击将会有限。以利率市场化为例，改革后的贷款利率虽然高于改革前的贷款利率，对于可以拿到廉价贷款的国有企业而言确实有逆向冲击，但是对于只能在利率双轨制市场上以高利率获得贷款的民营企业而言，改革后能够获得贷款的利率反而可能比改革前要低，因此对于这样的民营企业而言是利好，特别是优秀的民营企业可以承受更高的要素价格，更是利好。

因此，发展民营经济能够减轻利率市场化的冲击。长期以来，电力、电信、石油和金融等重要行业都被国有企业垄断，尽管“旧36条”和“新36条”理论上大大提高了垄断行业向民营经济的开放程度，但事实上普遍存在的“玻璃门”和“弹簧门”等隐形障碍继续阻挡着民营中小企业的进入。要想真正发展民营经济，必须深化国企改革，限制国有企业的垄断力量，为民营企业创造充分的发展空间。

要素市场扭曲是造成经济扭曲的多重原因之中的最关键因素，其改革也是破解扭曲与调结构的关键。在推进要素市场改革时，需要构建完善的竞争性要素市场体系，需要将各个要素市场区别对待和分类改革，需要与国企改革等改革联动，这样才能将要素市场改革落到实处并且不会重蹈物价“闯关”覆辙和引致中国经济崩溃。

作者为中国人民大学经济学院教授