从三次能源立法看美国能源政策演变

【前言】从三次能源立法看美国能源政策演变由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。一、开源增产，保障供给 2001年，美国经历了两次“石油危机”以来最严重的能源短缺。供给短缺造成能源成本大幅上涨，电力供给频繁中断，减产和失业情况严重。油价上涨导致交通成本骤增，普通家庭能源平均支出同比增长了2～3倍。能源系统供给和需求的失衡，促使美国政...

摘 要：石油危机以后，美国通过相关政策推动能源战略转型，逐步实现了能源的供给安全和使用安全。从其政策制定和实施的历史经验，不难发现，能源立法是保障能源政策顺利推行实施并取得预期效果的依据和保障。从能源立法的角度研究了2000年以后美国能源政策和能源战略演变情况。指出美国能源立法实践对中国能源立法、能源政策制定及能源战略规划的借鉴意义。

关键词：能源立法；能源政策演变；能源战略

中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0132-03

引言

进入新世纪以来，全球能源消费继续保持较快增长，亚太国家成为世界能源消费重心。国际供求关系总体偏紧。在新的经济和能源背景下，美国政府陆续颁布了《国家能源政策》、《能源政策法》、《能源独立和安全法案》、《美国清洁能源与安全法》。通过对几部法案的分析不难发现，美国能源政策在一贯稳定的基础上，随国内外经济环境、政治环境的变化而不断地调整变化。总体来看，政策的核心目标是实施能源供给和使用多元化战略，保障能源供给充分，逐渐减少对外依存度；推动能源技术进步、发展可再生能源，开发节能及能源安全技术，逐步减少能源使用对经济、社会、环境的负面效应，最终过渡到清洁能源和绿色经济，逐步实现能源、经济、社会的协调可持续发展（李岩，2007）。其能源政策的变化主要经历了由增加能源供给，到节能提效，再到发展新能源和环境保护三个重要阶段。

一、开源增产，保障供给

2001年，美国经历了两次“石油危机”以来最严重的能源短缺。供给短缺造成能源成本大幅上涨，电力供给频繁中断，减产和失业情况严重。油价上涨导致交通成本骤增，普通家庭能源平均支出同比增长了2～3倍。能源系统供给和需求的失衡，促使美国政府积极寻求制订新的全面而平衡的能源政策，并通过政策的实施，帮助私有部门及州和地方政府“促进未来可靠、经济、有利于环境保护的能源生产和分配”（美国国家能源政策研究组，2011）。

在此背景下，布什政府于2001年5月公布了《国家能源政策》。政策包括105项建议，内容涵盖国内和国际能源战略两个主要部分，形成具体的战略举措包括：首先，就国内战略而言，加强国内石油勘探和开发，主要针对阿拉斯加国家石油储备区（NPR）和美国西部石油天然气资源。其次，大力发展核能，继续发挥煤电的主导作用，以解决日益增长的电力需求。第三，加强和改善能源基础设施，新建或修缮全国输油管道和输气管道，满足全国对油气的需求。增加政府战略石油储备，作为应对石油供给中断的重要工具。在国际能源战略方面，进一步加强同加拿大、沙特阿拉伯、委内瑞拉和墨西哥等主要石油出口国的贸易关系，加紧开发、争夺远东石油资源的同时，着力于实现石油进口渠道多元化（美国国家能源政策研究组，2011；江红，2001）。

《国家能源政策》报告作为一项长期的能源安全远景规划，一直指导着美国的能源政策的制定和实施。不难发现，这一阶段其能源政策的重点仍是通过开辟多种渠道，以保障其能源安全及竞争力。尽管在报告中指出“能源安全并非仅是为了保障短期供应；获得可靠、经济、清洁和高效的能源服务对经济增长和发展也是至关重要的”，但其政策的核心仍是增加石油、天然气、煤和电的产量。这与当时美国所处的国内外能源形式是密切相关的。

从2002—2005年，国际原油需求强劲增长，国际价格居高不下（见下页图1）。高油价导致的成本上升给石油消费国保持供应带来了巨大压力。在此背景下，如何扩大供应、提高石油使用效率，以及寻求替代能源成为各国面临的新问题。

美国作为第一大石油消费国，油价上涨不仅持续影响经济增长，同时带来了很高的风险溢价。在1992年能源政策法案基础上，美国于2005年8月通过了《2005年能源政策法》，法案的主要内容包括传统能源、新能源和可再生能源的开发及利用；能源效率；能源技术研发；能源管理及税收政策；能源的使用对环境的影响等政策和法规。具体可以归纳为以下几点：第一，加快开发国内油气，增加国家战略石油储备；加快技术进步，寻找洁净、低廉、可靠的替代能源，力争在2025年前实现中东石油进口量减少75%（王北星，2010）。第二，制定新的节能和能效标准。如在联邦建筑执行标准中规定未来联邦建筑必须达到一定的能效指标，做到节能和节水方面的可循环和低成本；且将年度联邦建筑及其达到能效标准的情况写入年度政府报告中。为低收入家庭提供资金援助，以帮助其提高居民住所的能源利用效率。另外，法案还对高能耗工业产品和消费品制订新的强制性国家能耗标准。第三，增加能源科研投入。主要包括洁净煤技术、煤气化技术、洁净空气燃煤技术、火电设备的污染控制技术以及氢燃料电池汽车技术及相关尖端科技研发等。总投资约为100亿美元左右。第四，促进可再生能源的开发和使用，鼓励利用地热能、提高水电站发电效率、发展太阳能光伏发电系统和太阳能热水系统、扩大生物质能发电规模。鼓励投资可再生能源的研究开发和产业化，规定政府每年购买一定比例的新能源，并逐年提高该比率，由2007年的3%，到2013年将达到7.5%。实施可再生燃料标准，要求炼油厂、进口商、零售商加大可再生燃料比重，如生物柴油或乙醇，从2006年的40亿加仑生物燃料，之后以每年17.5%的速度递增，2012年增加生物燃料达到75亿加仑。此后，可再生燃料增长速度不得低于同年汽油生产增长率。第五，为可再生燃料标准制定灵活的策略，如信用交易，当汽油供应商对可再生燃料使用量超过最低标准时，赋予供应商一定级数的信用。而对于难以达到标准的供应商，则通过购买信用，以使用少于标准规定最低限的可再生燃料（宋玉春，2006）。

《2005年能源政策法》标志着美国正式确立了面向21世纪的长期能源政策，成为美国能源政策的一个重大转折点（樊瑛、樊慧，2008）。法案的核心是节约能源，加快能效技术研究，提高能源利用效率，扩大可再生能源的生产和使用，以期缓减长期供给紧张和能源价格上行压力。该法案的基本目标仍是确保安全、稳定、清洁的能源供给。尽管该法案对美国未来很长一段时间的能源供需产生了深远影响。但并没有从本质上改变美国国内能源尤其是石油供需的方向。

二、节能减排，发展新能源

2000年后世界原油价格的飙升带动了成品油和生物燃料价格的上涨。2007年美国总统布什签署《能源独立和安全法案》拉开了美国能源改革的序幕。不同于《2005年能源政策法案》，该法案更加注重节能和可再生能源推广，对美国国内的节能技术研发和生产投入起到了重要推动作用（林文荣 & 杨京，2010）。法案共包括八个部分，节能减排是整个法案的核心内容之一，这一点从新出台的燃油标准和可再生燃料推广均可以得到体现。美国是世界上汽车保有量最多的国家，汽车节能是实现节能目标的关键环节。新法案出台的汽车能耗标准规定到2020年，美国汽车工业必须使汽车油耗比目前降低40%，这也是1975年以来美国国会首次通过立法提高汽车油耗标准（樊瑛 、樊慧，2008）。新法案的另一个核心内容是推广可再生能源，减少对石油进口的依赖。法案提出了非常激进的可再生能源产业发展目标“20in10”，既通过发展生物乙醇，用十年的时间将美国汽油消费降低20%。法案确定了可再生燃料标准（RFS），要求美国可再生燃料生产将从2008年90亿加仑/年增加到2022年360亿加仑/年。按照RFS要求，先进生物燃料的投资在四年内必须达到110亿美元，在十年内增加到460亿美元，在十五年内增加到1 050亿美元。预计到2012年，先进生物燃料将达到所生产的全部可再生燃料的13.2%，到2017年增加到37.5%，2022年达58.3%（钱伯章，2008）。

美国希望新能源法案有效提高国内能源效率并实现节能目标，并通过节能提效，以及可再生能源推广来保持美国能源独立性，确保国家能源安全（樊瑛、樊慧，2008）。在环境保护方面，新法案把减少温室气体排放置于更加突出的位置，提出了加快“碳捕捉”和“碳封存”技术研发，及推广清洁环保新能源，有利于实现“向社会提供安全、可靠、清洁能源”的战略目标。

三、推进新能源和清洁能源发展

2007年国际金融危机席卷全球，并迅速从金融领域蔓延到实体经济。受金融危机影响，全球经济增长率大幅放慢，石油价格大幅震荡。加之能源需求增长加快，石油价格波动频发，气候变化问题日益突出等因素的推动，发展新能源和可再生能源再次成为各国能源战略考量的重点。面对保持经济增长以及应对气候变化等挑战，美国政府重新思考其能源发展战略。其中，发展新能源成为政府促进经济复苏和增加能源供给的重要举措。2009年6月，美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法案（ACESA）》提出了以发展新能源为核心，进一步推动节能和提高能效的能源战略框架（李刚，2009）。该法案明确阐述了其立法的目标，即“创造数百万新的就业机会来推动美国的经济复苏，减少对国外石油的依存度来实现美国的能源独立，通过减少温室气体排放来减缓全球变暖，最后过渡到清洁的能源经济”（周涛，2009）。

ACESA其主要内容分为四个部分：第一，清洁能源。包括可再生能源和节能发电标准、碳捕获与碳封存、清洁交通、发展智能电网等内容。法案要求电力供应商每年必须按照一定比例供给可再生能源电力，到2020年电力供应中15%以上须来自可再生能源，5%以上来自节能。第二，能源效率。进一步提高了建筑能效标准、照明和电器能效标准、交通能效标准，及公共部门的能效等。建筑标准要求新建的商用和民用建筑能效提高30%。到2020年，电力零售商通过实施新的能效标准达到累计节能15%的目标。第三，减少全球变暖污染。建立温室气体排放限额和交易体系，逐步减少温室气体排放量。具体目标为：相对于2005年的排放水平，到2020年削减17%，到2050年削减83%。第四，向清洁能源经济转型。根据《联合国气候变化框架公约》的规定，制定有约束力。主要措施包括：确保工业部门实现真正的减排，对消费者实施援助，出口清洁技术等（国家电监会研究室课题组，2009）。为减少全球温室气体的排放作出贡献。

过去的十年中，在复杂多变的国际环境下，美国通过能源立法顺利实现了能源战略转型，通过以上分析不难看出，其能源政策和能源战略的重心主要经历了三个方面的转变：首先，前期的能源政策着力于石油进口渠道的多样化和确保运输通道的顺畅，后期则把重心放在了开发可再生能源和替代能源方面，从根本上降低对石化能源的过度依赖。第二，能源政策前期重视提高传统能源的能效，而后期主要通过推动技术进步实现全社会节能，同时也更加关注环境问题；第三，在对待气候变化问题上，从布什政府的消极应对，再到奥巴马政府积极承诺减排义务，大力发展清洁能源，后期作为应对气候变化的倡导者，美国态度发生了显著变化。

四、对中国的启示

1.加快推进能源法律体系建设，依法保障能源政策实施的信度和效度。完善的能源法律体系是推动国家能源政策合理高效实施的重要保障，是能源战略规划、能源结构调整等一些列能源政策制定和实施的基础。英国在2003年出台的《可持续能源》法案中指出建立该法的目的是发展和推动可持续能源政策。美国于2005年通过了《国家能源政策法案》，目前，虽然中国已颁布了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》等重要能源单行法，但相关法律缺乏整体性和系统性。不同法律之间关联性差，管理体制不匹配，相应的和监管关系不协调，互相掣肘等矛盾突出，政策实施效果和预定目标经常出现较大偏离。为了保障中国能源目标的实现，应加快完善作为综合性、基础性法律的《能源法》，规定能源单行法所应遵循的基本原则。在此基础上进一步加快相关能源法律的立法和修订工作。转变依靠政策性文件或临时批示实施的工作方式，从源头上解决能源工作“无法可依”及“行政干预过度”的问题，提高能源政策实施的信度和效度。

2.从增加总量和优化结构两方面布局未来国家能源安全战略。美国是世界第一大能源消费国，在能源大宗商品特别是石油价格高速增长的市场环境下，美国本着“开源节流”的思想，确立了改变传统能源使用方式、大力发展新能源产业的新能源发展战略。近年来，美国能源对外依存度逐渐降低，能源结构显著改善。2011年能耗总量中石油、煤炭、天然气和可再生能源的比重分别为：35.3%、19.9%、24.9%和9.1%。作为其主导能源的石油资源，供给渠道日趋多样化，21.7%来源于稳定的盟友加拿大，非洲的占比为19%，中东地区占比为14.9%，有效规避了地缘政治因素对能源供给的影响。目前，中国煤炭和石油占一次能源消费的比重超过90%，石油进口依存度持续升高，资源和环境的制约作用日益显著。借鉴美国的能源政策实践经验，中国应积极实施能源多元化战略，逐步降低煤炭消费比重，进一步增加天然气消费比重，加快发展太阳能、风能和水能等可再生能源。

3.坚持节约发展和绿色发展，增强能源可持续发展能力。近十年来，在实现人类可持续发展的历史背景下，各国能源立法和能源政策在保障能源安全的基础上，特别注意能源在开发、利用和储备各个环节的节约发展和绿色发展。美国在《2005年能源政策法》中明确指出保护环境的立法宗旨，在能源政策制定和实施过程中，重视节约能源、提高能源效率及发展新能源。目前，中国正处于工业化和城市化双重转轨的重要历史时期，能源供求的总量矛盾和结构性矛盾更加突出。能源全球化竞争加剧，获取能源的成本提高。环境污染、生态失衡对经济发展的制约作用愈加显著。未来的能源发展战略必须着力于解决能源瓶颈约束，破解发展经济和保护环境的两难困局，正确处理好经济发展、能源利用与环境保护三者之间的关系，坚持节约能源和保护环境的基本国策，通过能源立法及合理规划能源战略，进一步增强能源可持续发展能力，走节能发展和绿色发展的能源之路。

4.积极参与应对气候变化合作，树立负责任大国形象。美国对待气候变化的态度经历了由“消极”到“积极”再到“倡导者”的变化，不仅有效地化解了国际压力，维护了美国的大国形象，同时也增加了美国在国际气候环境谈判上的话语权。近年来，中国通过制定政策法规、调整产业结构、倡导节能环保等方式推动节能减排。尽管如此，在国际减排责任分配上，由于受能源消费大国形象影响，一直受到发达国家垢病，在谈判中处于不利地位。这与缺乏国际沟通合作不无关系。中国作为世界政治经济强国，在承担自身责任的同时，应更加积极主动参与国际交流和合作，充分展示负责任的大国形象。

参考文献：

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