破解非水网地

【摘要】海事自身体制不完善 海事部门作为执法部门，现在既不是行政部门编制，又不是财政事业编制，而是自收自支事业单位，由于本地区属非水网地区，水运欠发达，实际工作只能以安全监管和...

摘 要：对于非水网地区大量出现采砂船这一新生事物，水上安全监管仍然存在很大难度，给海事部门监管提出了新的更高的要求。

关键词：非水网地区 采砂船 安全监管

临汾市位于山西省中南部，地处黄土高原，属于典型的非水网地区。随着国家拉动内需，各类工程项目需要的黄河沙致使黄河挖砂船舶发展迅猛。据不完全统计，目前临汾市沿黄四县已有200多艘，绝大多数采砂船均属于无证经营，给水上交通安全带来了极大的隐患。对于非水网地区大量出现采砂船这一新生事物，水上安全监管仍然存在很大难度。

县（乡、镇）政府内河交通安全管理主体责任制落实难

一是一些主要领导同志对内河交通安全管理工作职责划分不清，认识不够，认为采砂船舶不像客船那样安全责任重大，一般也不会出现什么重大人员伤亡事故，顶多是一些财产损失，因此对采砂船舶的管理没有引起足够的重视；二是当地财政困难，不能保证水上交通运输和安全保障方面投入；三是县乡政府对内河交通安全宣传教育力度不够，缺乏对水上运输安全源头管理；四是乡镇船舶管理员多为兼职，县乡政府不能为其履行职责提供必要的条件保障，缺乏工作积极性。另外，对于采砂船舶的管理也是由多个部门联合管理，包括航道、水利、海事、国土等部门，政出多门，也造成了对采砂船舶的管理界线模糊，职责不清，不能直接有力地对船舶进行管理，致使采砂船舶一度甚至处于无序失管失控状态。采砂船不断数量在增加，如何变堵为疏，是县（乡镇）政府部门要切实考虑的重大问题，切不可掉以轻心。

海事自身体制不完善

海事部门作为执法部门，现在既不是行政部门编制，又不是财政事业编制，而是自收自支事业单位，由于本地区属非水网地区，水运欠发达，实际工作只能以安全监管和服务为主，只有社会效益，没有经济效益，根本达不到自收自支，再加上大多数基层海事部门在贫困县，海事经费也得不到当地财政保障，直接影响工作开展。其次，海事部门设置有的设在交通局，有的和运管合署办公，人员和工资由地方管理，业务受上级海事部门指导，没有统一的管理体制和制约机制，对落实海事工作和保证工作质量影响很大。

法制不健全制约了对采砂船舶的有效监管

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》虽然明确规定了海事部门是水上交通安全的行业管理部门，山西省也于2007年出台了《山西省水上交通安全管理办法》，有力地促进了各项水上安全监管工作的落实，但是都没有对采砂船舶的管理提出明确的管理方向和具体办法，致使这一新生事物在监管过程中开始出现一些问题，缺少法律依据，成为采砂船舶安全监管工作的难点。据了解，河道采砂一直没有专门的法律来规范，法律不健全是治理采砂的一大障碍。航道、国土、海事、水利、地方政府都介入，关系错综复杂，难以协调。

管理手段落后

在该非水网地区，采砂船多在偏远山区，隐蔽性强，灵活性大，出入无常，很难监控。而且很多采砂船在地级市交界处，采砂的地界管理模糊，也给管理带来一定难度。由于各个相关部门某种利益相关的问题，也难免会出现一些地方保护主义，更是给采砂船的管理带来了更大的难度，甚至使采砂船一度出现失控失管的状况。

从业人员和执法人员素质相对偏低

临汾市的船员，多是放下锄头走上船头的农民，由于教育、培训工作跟不上，导致思想观念的落后和安全意识的淡薄，普遍存在文化低、操作技能差、应急能力差、安全意识差、法制意识差的问题，私自造船、非法下水作业、不服从相关部门的管理等情况多有发生。近年来，多方政策又强性规定不允许海事部门对船员进行专业培训，要求考培分离，这对于大政策来讲是绝对没有任何问题的。但对于非水网地区来说，的确有些实际问题存在。临汾市船员多在偏远的山区，当地无法成立专门的船员培训机构，即使有人有意向想要成立培训机构，短期内也很难达到上级部门所要求的资质，而要求这些船员千里迢迢地赶赴省城去参加培训，显然有些不切实际。从执法队伍来说，临汾市基层海事人员多为从其它行业转到海事工作岗位上，不同程度存在着业务能力不强，专业技能偏低的问题，虽然也采取了一些短期培训的办法，但实际工作能力还是差强人意，差距较大。

执法难，执法程序复杂

由于临汾市的水运业不发达，监管船舶多为低质量船舶，监管相对人大多数为当地村民，生活艰苦，因此，海事部门的监管方式也只能以批评教育、正面引导为主，根本不能采取罚款的手段和收取相对人的任何费用。一直以来海事部门都没有办理相关的收费许可，因此也无法对船舶及经营人采取真正意义上的罚款，没有正规的罚款票据，也无法对罚款进行正规的管理和使用。另外，根据《内河安全管理条例》对船舶进行处罚，罚款额度也相对较高，在非水网地区执行起来，的确是困难和有些不切实际。再者，执法成本高，执法文书难以下达。根据正规的海事管理处罚文书，如果对无证船舶进行扣押，将是一系列的管理问题，而不是简单的扣押船舶这一种行为，如扣押在哪，如何管理，扣押手续如何办理，扣押船舶的保管费用及看护等等，都是一系列的棘手问题。因此，对挖砂船舶的管理，就形成了一种“你来我停，你走我挖”的尴尬局面。而无法真正对其进行有效的管理。

监管对策

提高认识，进一步增强责任感。挖砂船舶的水上交通安全监管工作是一项涉及面广、综合性强，事关人民生命财产和社会稳定的大事。各级乡镇政府则担负着水上交通安全监管工作的主体责任，海事部门负行业监管责任，企业或个体经营人则是船舶第一责任人。因此，各部门要高度重视，本着对人民群众生命财产安全高度负责的精神，强化对采砂船舶的水上交通安全监督管理，牢固树立“安全第一、预防为、综合治理”的思想，把挖砂船舶的管理做为重点来抓。海事部门要做好政府部门的好助手，好参谋，积极发挥行业监管的作用，及时把信息反馈给政府，督促县乡镇政府做出正确反应，提高各级政府对采砂船舶的重视。要建立健全“政府、行业主管部门、监督管理部门、经营管理单位、水上运输企业、船舶所有人、经营人层层落实”的安全责任制。组织、协调各有关部门依照有关法律、法规的规定，落实责任，加强协作，切实履行安全管理职能。

随着时代的发展，安全问题越来越被人重视，水上安全在非水网地区也一再被提起，各级领导也更加地重视水上安全，对海事工作的支持也在逐步提高，借着全国税费改革的东风，海事机构调整改革也将会越来越顺应形势发展，也将会越来越利国利民。各部门要抓好源头管理，理顺管理关系，做到各司其职，各负其责。

加强立法，制定切实可行的挖砂船舶管理的地方性法规。可以参照水网地区及长江航道一些关于采砂船舶管理的规定，制定出适用性强，可操作性强，适合临汾市的管理规定。虽然在非水网地区，由于没有顺航道航行，没有严格划分禁采区和可采区，但挖砂船舶对水利、地质及航道的影响是不容置疑的，央视及一些地方性电视新闻对此也时有报道，因此，各相关部门不仅要高度重视采砂船舶无序管理带来的危害，防患于未然，不要非到了不可挽回的局面才引起大家的重视，更要制定符合本地安全发展的法规，为挖砂船舶的管理提供强有力的法制支撑。

加大投入，提高管理手段。精良的装备是海事机构最大发挥职能作用的重要保证，也是做好水上交通安全监管工作、提升管理手段和服务水平的基础环节。从目前情况来看，临汾市的执法装备相对滞后，必须积极争取各级人民政府、交通主管部门的大力支持，不断加大投入力度，努力提升执法装备的数量和质量，有力地保证海事人员在日常监管和应急救助过程中发挥重要作用。比如候马市，对浍河二库安装了监控摄像，使管理对象时刻处于监控之中，确保安全无事故。

加强培训，不断提高人员素质。人员素质的高低，直接影响着水上交通安全监管的效果。海事机构执法人员相当部分为非专业人员，在实际工作中不适应、不符合的问题日渐显现，成为制约临汾市水上安全发展的重要因素。因此，必须进一步加大培训力度，结合海事专业的学历教育等方式，将培训人员、目标、内容、计划列入重要的议事日程，从科学发展的角度，从安全发展的角度，使全市海事专业人才达到60%以上，更好地适应海事发展的需要。对于船员培训方面，要因地制宜，适当权力下放，设立一些便民的培训站、点，服务上门，重点在于岗前安全培训，尽量降低船员培训的成本，提高船员获取适任证书的积极性，逐步消除无证上岗现象。

尽快制定符合本地实际的、操作性强的全省统一的执法文书，针对非水网地区，罚款额度与当地百姓收入相对平衡但又要起到警示和惩戒作用的。目前，已出台了《山西省水路交通管理条例》，（2011年10月1日起施行）为山西省水运事业的安全发展提供强有力的法制支撑。

（作者单位：山西省临汾市地方海事局）