基于多中心治理理论的失地农民就业安置研究

摘要：随着城市化进程的加快，失地农民数量也随之增加。平昌新城作为苏南现代化建设示范区典型的安置区，面临城镇化发展的需要，而妥善解决因拆迁带来的失地农民就业安置问题至关重要。基于多中心治理理论，文章认为失地农民就业安置的主体包括政府、社会及失地农民本身。根据多中心治理理论具体分析影响失地农民就业安置的原因，在此基础上提出完善失地农民就业安置的相关政策建议。

关键词：失地农民就;业安置;多中心治理理论

一、引言

我国目前正处于快速工业化和城市化进程中，用地规模不断膨胀。城市用地大部分来源于周边的农业用地，大量的农民也因此失去了赖以生存和养老的根本，成为新的社会群体―失地农民。截至2011年，我国完全失地农民已经高达4000万～5000万人。据预测，2030 年将达到1.2亿人左右。失去土地后的农民生产、生活和就业面临严峻的挑战。而我国为失地农民普遍采取的是货币安置和住房安置，平昌新城对失地农民也主要是住房安置，这种安置方式没有解决失地农民就业难题，不利于就业的可持续发展。

苏南现代化示范区建设是我国“十”后重点探索的区域发展战略之一。 2013年5月，国家发展改革委正式印发《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》），标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。《规划》明确规定：“要深入推进对失地农民户籍管理制度改革，加强农民工技能培训，为失地农民免费提供就业信息、职业介绍等服务。”

江苏省镇江新区的平昌新城即为苏南现代化建设示范区典型的安置区之一，面临加快城镇化发展的战略要求，而妥善解决失地农民就业安置问题至关重要。

二、样本概况及理论视角

（一）样本概括

平昌新城是镇江新区“万顷良田”建设的配套工程，也是全国建设规模最大的拆迁安置小区。

安置区为失地农民主要提供了住房安置，并给予每年850元/亩的土地流转补贴，同时，根据不同的年龄段发放相应的生活保障待遇。此外，平昌新城成立了社区劳动保障服务站，为居民提供就近的就业、创业和劳动保障服务。

（二）理论视角

多中心治理理论，由美国著名行政学家文森特・奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）和埃莉诺・奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）夫妇创立。多中心治理的主体是多元主体，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等[4]。本文将多中心治理理论运用到失地农民就业安置中，认为失地农民就业安置的主体为：政府、社会组织以及失地农民本身，才能更好地解决失地农民的就业安置问题。

三、平昌新城失地农民就业安置现状

（一）平昌新城就业安置的基本情况

2014年3月至2014年4月对镇江新区管委会和平昌新城居委会负责人等进行了现场访谈，了解安置区的规模、失地农民的数量、就业安置等情况，同时对失地农民进行问卷调查。发放问卷660份，回收604份，有效问卷542份，有效率为82.1%。

1. 就业安置情况

失地农民拆迁安置后的就业情况包括：继续经营农业、技术岗位、管理岗位、私营业主、打零工和长期雇工等（零工指工作期限在6个月以下，长期雇工在6个月以上），其中失地农民自己找工作的占23.6%，通过社会途找工作的占48.8%，通过政府介绍的占19.2%。

2. 失地农民职业稳定情况

失地农民近一年在非农产业就业的失地农民中36.3%的人没有变换工作，25.1%的人换过一次工作，21%的失地农民一年内换过两次工作，而17.6%的人换工作的次数为三次及以上。

（二）平昌新城失地农民就业安置存在的问题

1. 就业安置率较低

平昌新城已入住的失地农民中有近30%的人仍然处于失业状态，7.7%的人处于完全失业状态，而国家2013年公布的全年城镇登记失业率为4.1%，可见平昌新城就业安置率还是处于较低的水平。

2. 工作稳定性差

近一年中在非农产业就业的失地农民36.3%的人没有发生职业变化，也就是说63.7%的人都更换了工作，其中职业流动三次以上的农民为7.6%。由此可见，失地农民工作稳定性不算高，工作缺乏保障。而在已就业人群中有22.1%的人是打零工，即为暂时性就业，他们虽然可以通过某些暂时性的生产经营活动获得收入，但这些生产经营活动只是暂时的，远远没有达到长期就业和体面劳动的标准，不利于失地农民的长期发展。

3. 失地农民就业意识淡薄

失地农民的就业意识淡薄主要有两点表现：一是不愿意就业;二是自主就业意识不强。在问卷调查中有9.3%的失地农民不愿就业，年龄主要是40～55岁，女性比例较多。他们表示政府每月都给予一定的补贴，部分家庭还有租赁收入，子女也都成家，没有什么经济负担，不需就业。这种小富即安的思想导致他们不愿意就业;失地农民就业意识不强，他们寄希望于政府解决就业，由于平昌新城对失地农民实施的主要是住房和经济补偿，用地单位“要地不要人”，使得失地农民对未来的谋生感到彷徨。相当一部分农民感到工作比较难找，宁愿赋闲在家，也不愿外出务工。

4. 失地农民自主创业难

自主创业对创业者的知识结构、管理经验、信息沟通等方面的要求较高，对不懂技术、信息闭塞，缺乏开拓市场能力的失地农民来说创业的难度更大，虽说政府会给予失地农民一定的拆迁安置补偿款，并给予自主创业政策上的支持，但安置补偿款远远小于创业投资所需资金，加上向银行申请小额贷款难，政府减免税费等优惠政策落实不到位等原因，失地农民自主创业显得艰辛又难以成功。