试论和谐社会保障体系的构建

摘要：社会保障是基本的民生问题,是构建社会主义和谐社会的基础性工程。从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，根据我国国民经济和社会发展的要求，针对当前我国社会保障体系建设中存在的城乡社会保障发展不平衡、社会保障立法工作滞后、社会保障流动性差、社会保障资金管理混乱等问题，提出建立与完善社会保障管理体制、坚持统筹规划，实现城乡社会保障协调发展、加快社会保障立法进程、建立社会保障资金保值增值的机制等政策建议。

关键词：社会保障体系；和谐社会；保值；增值

中图分类号：D632.1文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)08-0090－03

一、引言

社会保障是基本的民生问题,是构建社会主义和谐社会的基础性工程。自改革开放以来，党中央、国务院高度重视社会保障体系的建设与完善，全国初步形成了适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架，社会保障覆盖范围不断扩大，社会保障筹资渠道逐步拓宽，社会保障管理体制初步理顺。但是，当前城乡二元社会保障制度的弊端在改革与实践中也日益加深。要真正建立覆盖城乡居民的社会保障体系还面临诸多现实障碍与困难。如果不能尽快排除这些障碍并妥善地化解难点,就不利于和谐社会的社会保障体系的建设。

国内学者充分认识到构建和谐社会的社会保障体系的重要性，并围绕这个问题展开广泛深入的研究。蒋卓庆（2006）提出，我国应进一步扩大覆盖面，实现覆盖面广、公平为本的目标，让更多居民享有社会保障；构建可持续发展的社会保障体系，确保社会保障基金安全，提高监管与服务水平。丛树海（2006）指出，没有社会保障的社会是不安全的社会，无法实现人民安居乐业与社会和谐发展。我国社会保障体系改革的关键是调整财政支出结构，通过开辟新的税收来源，实现部分国有资产变现和发行特种用途国债等有效途径加大对社会保障制度建设的资金投入。左学金（2006）认为，中国社会保障体系改革的关键是改变当前社会保障制度的城乡分割、地区分割和对社会人群的多重分割现象，社会养老保险的全国统筹应该是我国社会保障体系改革的方向。李迎生（2006）设计了“有差别的统一”的“城乡整合”模式。他提出,按照“小保障”的养老保险的第一支柱社会统筹部分,与医疗保险的大病统筹部分,以及社会救助最低生活保障等,设计为城乡共享项目,其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性。同时指出,即便上述基本项目的制度形式实现了城乡统一,但具体给付标准可以根据城乡、地区生活水平差异的实际而有所不同。米红（2008）提出了我国社会保障体系从覆盖到衔接的“三步走”战略思想与理论，较全面地回答了我国社会保障体系如何从目前城乡二元的体系走向未来和谐社会保障体系的命题。

本文在总结前人观点的基础上，分析当前我国社会保障体系建设存在的主要问题，提出构建和谐社会保障体系的政策建议。

二、当前我国社会保障体系建设中存在的主要问题

（一）城乡社会保障发展不平衡

当前，我国城乡在社会保障方面的差距表现得非常明显。从保障项目看，城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障。农村的养老保障制度滞后，缺医少药的状况突出，多数地区还基本停留在家庭保障。目前为止仅全面开展了特困救助、五保供养等保障项目。农村最低生活保障才刚起步，还未全面建立，新型农村合作医疗尚在试点，农村养老保险制度基本没有建立。据测算，占总人口2/3的农民，只享有社会保障支出的10%左右。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。目前，全国在城镇务工就业的农民在1.3亿人以上，这些人的社会保障没有纳入到社会保障制度中。

（二）社会保障立法工作滞后

当前，我国社会保障立法仍然不能适应事业发展的需要，社会保险等重要法律还未制定，在实际工作中没有法律依据或可依据的法律效力层次不够。我国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。作为社会保障法核心部分的《社会保险法》尚未出台，现有的零散颁布的各种条例、决定,相互之间缺少必要衔接。由于中央集中立法严重欠缺，地方立法畸形繁荣发展。这些地方制定的规章制度，立法者是多种主体参与，“法出多门，各行其是”，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。

（三）社会保障流动性差

市场经济是一种通过资源的高效流动，实现优化配置资源，提高经济效益的经济体制。我国原有的社会保障制度却带有极深的地区封锁、行业分割的痕迹，严重妨碍了资源的流动。首先，由于各地、各类企业的社会保障账户各自为政，差别很大，而下岗、失业人员大多不能在原企业实现就业，这就使社会保障账户的转移和累计成为阻碍下岗人员再就业的首要问题其次，社会保障基金多家分管、各地分割、调剂能力差。由于我国经济实力的局限，整体的社会保障能力不强，而基金的分散局面更不利于财力的集中，无法形成雄厚的保障后盾，从而大大降低了其抵御风险的能力。

（四）社会保障基金管理混乱

我国社会保障资金的收入主要来源于法定的企业交费、劳动者个人交费以及政府有限的财政拨款，由于我国社会保障基金监管工作起步较晚，基础薄弱，基金收支、管理等环节存在一定隐患和潜在风险。一是各项基金支付乏力，基金增值难度大。目前，全国各类社保基金，积累额近2.5万亿元，但5项基金的年平均收益率不到2%，安全与贬值风险加大。二是基金监管混乱。当前，参与社会保障基金管理的部门很多，除了财政部门，还有民政、卫生、人事、计划生育、劳动就业、保险公司及各企业单位；筹资办法、政策规定等方面政出多门，部门、单位之间难以统一协调困难，加之机构重叠，以致相互扯皮、相互掣肘的现象时有发生，最终影响社会保障工作的正常运转由于我国长期以来缺乏统一的行政监督和社会监督机构，加上社会保障基金财务管理制度、会计核算制度不健全，致使随意滥用、挪用社会保障基金的现象时有发生，甚至产生腐败现象，造成社会保障基金的大量流失。在管理体制上，现有实行的是部门或单位“所有制”，各管各的，管理不统一，制度不健全，基金无储备，人力、物力和财力浪费严重，造成许多矛盾。

三、构建和谐社会保障体系的政策建议

（一）建立与完善社会保障管理体制

加快建立中央集权的社会保障管理体制,理顺中央与地方、行政管理与业务管理的关系。可包括为三个方面：一是要正确处理政府与市场的关系，充分发挥政府的“家长式”管理职能和市场的资源配置以及基金运营的作用，既要实现社会公平，又要提高制度效率。二是要合理划分与界定政府、企业与个人的责任，基本保障部分、城乡社会保险的统筹部分以及社会福利等项目要由政府财政负担并履行各种管理职能，企业主要负责社会统筹缴费以及在社会救助、社会福利和慈善事业中承担一定的责任和义务，个人主要负责个人账户缴费以及在慈善事业中承担一定的责任和义务。三是要明确中央与地方的责任分担和管理职能，基本保障部分要由中央与地方政府财政的合理分担和统筹协调管理，其他社会保障部分也要明确中央与地方的责任分担，理顺管理流程，增加财政投入，发挥地方政府的积极作用。

（二）实现城乡统筹规划与协调发展

根据我国的经济发展阶段和经济实力，针对城乡社会保障事业的不同特点和薄弱环节，加强对社会保障理论和实践的全局性问题研究，统筹规划社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业的发展。提高社会保险统筹层次，制定出台社会保险关系转移办法，实现参保人员在哪里就业，就在哪里参保缴费、做好城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村新型合作医疗保险三种制度无法衔接。完善参保人员实现异地就业的政策措施。要进一步完善救助体制机制，加强制度衔接、政策配套，加快形成以最低生活保障为基础，以灾害应急救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以临时救助为补充，并与住房、教育、司法等专项救助衔接配套、覆盖城乡的社会救助体系。因此，要适应社会形势的变化，不断改进和完善社会保障制度，增强其适应性和普惠性，保障不同群体、不同地区的社会保障需求，促进城乡社会保障事业的协调发展。

（三）加快社会保障立法进程

建立社会保障制度是为了维护社会稳定和化解社会风险，保护劳动力的再生产，促进经济可持续发展，其基本保险必须具有强制性。只有加快社会保障的立法进程，抓紧制定和实施《社会保障法》，才能有效地管理社会保障事业。首先，由地方立法向中央立法发展。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时，必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法，是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。其次，由分散立法向相对集中立法发展。国务院或其职能部门的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等，致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面，不利于社会保障项目的均衡发展，因此，现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候。最后，由行政立法向人大立法发展。缺少人大立法和过多行政立法的局面，是无法满足社会保障制度正常运行需要的。

（四）建立社会保障基金运行管理机制

随着我国社会保障制度的不断完善，各项社会保障基金的积累规模快速增长。基金积累的内在要求是在投资风险可以控制的前提下，实现效益的最大化。这就需要发挥审计的有效治理功能，促进建立基金运营各个环节相互制约的运行管理机制，保证基金运营过程中的安全，客观评价基金运营业绩，促进基金最大限度的保障增长。一是要强化社会保险基金的征收力度，对社会保障税必须征足收齐，对不能按时足额缴纳的应该制定更严厉的法律措施、经济措施和行政措施予以惩罚。二是严格社会保障资金的管理，设立相应的机构，按照市场化原则和稳妥性原则进行资本营运和管理，严防资金损失和贬值，尽可能地通过营运使其保值增值。三是考虑结合国有、集体企业股份制和股份合作制改革，适当划出一部分国有、集体资产补充社会保障金的不足，切实解决中老年职工的“历史债务”问题。四是建立独产的监督体系，强化法律、行政、财政和审计等多种监督，保证资金营运的安全性，严厉打击挪用、滥用社会保障资金的行为，防止腐败，切实有效地保护劳动者的利益。

总之，构建社会主义和谐社会,是从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务,社会保障制度是和谐社会的基本要素。作为维系经济改革与社会发展重要制度内容的社会保障体系,在和谐社会的构建中具有重要作用。

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