浅议统计能力建设

提要本文介绍了我国统计体制的由来和现状，并深入分析了目前我国统计体制所存在的种种弊病和产生这些弊病的根源。要提高我国统计能力的建设水平，必须从根本上对目前的统计体制做出改革，由此提出了“综合统计要集中管理、垂直领导”的新方案。

一、我国统计体制历史沿革

1949年随着新中国的诞生，我国的官方统计就拉开了其组建和发展的序幕。1949年10月，中华人民政府政务院就已经在财政经济委员会中央财经计划局内设立了统计处，这就是国家统计局的前身。1952年8月国家统计局正式成立，此后便先后建立了全国各地区、各政府部门的机构。那个时期的中国，综合国力还很弱，恢复和重建国家的各项基础设施已经消耗了大量的财力和物力。在这样一个百废待兴的局面下，建立一整套覆盖全面，从上到下的集中型统计体系是我国难以承担的。但是，统计数字具有客观性和权威性的特点，这就又要求统计体系的相对集中。综合了以上的各方面因素，新中国确定了“统一领导，分级负责”的统计管理体制，即统计业务上实行统一领导，但地方和部门统计机构的人员和管理由地方政府和部门领导负担。中央政府综合统计机构的角色则由国家统计局作为国务院的直属局来承担，其具体的工作是负责国家统计体系的组织、审批、协调工作。

到了1958年，新中国进入了“”时期，在浮夸风气的影响下统计数字严重失实，“统一领导，分级负责”管理体制的缺陷同时暴露出来，由于地方统计机构隶属地方政府领导和管辖，因此导致统计数据直接受地方政府的干扰，为了解决这种问题，1963年曾提出要采取“一垂（业务垂直领导）三统（统一管理人员编制、干部、经费）”的管理体制，但在一些政治运动的干扰下便中途夭折。

“”的十年浩劫，严重破坏了国家的统计体系。在那个非常时期里，国家统计局被缩减成国家计划委员会的一个内设局（组），同时地方政府的统计机构也被相应地放在了同级的计划委员会内。在名义上，统计业务虽继续维持中央政府的统一领导，但实际上由于各级地方政府统计机构不再独立，因此人员编制、干部任免、经费等均已归地方计划委员会直接管理。

上世纪七十年代末、八十年代初，中国实行了改革开放的新政策，国家统计体系进入了改革和发展的新时期，这时的统计工作恢复迅速，并逐步走上了法制的轨道。

二、我国现阶段的统计体制

目前，我国的官方统计体系分为两大部分：政府综合统计系统和政府部门统计系统。

（一）政府综合统计系统。政府综合统计系统包括有自上而下设置的统计机构和配备的统计人员，其管理模式为“统一领导，分级负责”。国家统计局主要负责的业务是领导地方统计局，同时地方政府任命统计局长时要征求上一级政府统计局的意见。国家统计局统一管理地方各级政府统计局的人员编制和统计事业经费。国家统计局下设农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队、企业调查总队，三支调查总队的所有统计业务及人员编制、干部、经费等均由国家统计局垂直领导，统一管理。

（二）政府部门统计系统。作为官方统计体系一个重要组成部分，政府部门统计统由国务院和地方各级人民政府的各相关部门，根据统计任务需要设立的统计机构或在有关机构中的统计人员构成。国家统计局与各部委统计机构之间，具有一种业务审批和协调管理上的关系。经费来源仍以各级财政预算拨款为主，其他经费为补充。因此，从政府统计体制类型上看，现阶段我国政府综合统计体制比较集中，地方统计介于集中与分散之间，是一种混合型政府统计体制。国务院设立国家统计局，乡一级人民政府则主要由专职或兼职的统计员来负责统计工作。此外，国家统计局还直接管理全国的农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队和企业调查总队。政府综合统计系统的人员编制由国务院直接决定，国家统计局具体管理。

三、现行统计体制的缺点与不足

我国统计机构的设置和管理方式尚不够科学，责、权、利之间不够清晰，系统运行效率比较低。

（一）国家统计局与地方统计局之间关系不顺。一方面中央统计局管辖的范围过大，要管到县一级政府统计机构。而且相互缺乏明确分工，责、权、利不清。地方统计局同时为中央和地方工作，而其经费也来自中央拨款和地方拨款，中央与地方之间扯皮较多，在很多情况下，还难以认定谁更有理，同时任务重与经费不足的矛盾变得尤为突出。而且，实际上人员与经费等主要行政管理权限归地方政府，使得国家统计局对地方统计局的业务管理乏力，干部管理等行政管理规定约束力极弱，一旦国家统计局与地方统计需求发生矛盾时，地方统计局往往会维护地方需求，在统计方法、指标设计和抽样调查方法等方面经常会发生冲突。而在目前的统计体制下，全国的统计数据在很大程度上依赖于地方统计局，结果使得国家统计数据质量难以保障，统计调查进度难以保证，国家统计调查的管理与协调难度加大；另一方面国家统计局没有充分发挥农调、城调、企调三支调查队的作用。这三支调查队是国家统计局的直属部队，但由于经费和编制等方面与地方统计局有着千丝万缕的联系，使得基层队伍很难不受地方统计局和政府的影响。调查经费开支大，但实际工作成绩却不明显。

（二）国家统计局内部机构设置不尽合理。在如何保证政府统计数据的可比性和一致性方面没有发挥应有的作用，特别是与部门统计之间的联系不够密切，综合统计与部门统计数据之间衔接不够。在统一全国统计概念定义和分类标准、管理和审查统计调查项目、提高全国统计工作效率、公布和共享统计数据信息等方面综合协调能力较弱。在国家统计局内部，由于分工不合理，各司处之间相互推诿的现象仍时有发生。如，统计局内部各专业司之间在统计方法、分类标准、调查方法、数据处理程序等方面均有不统一之处，影响了国民经济核算与专业统计数据之间的衔接，也加重了基层统计工作的负担。内部机构设置不甚合理，主要表现为：三支调查队与专业司之间、综合部门与各专业司之间、综合部门之间职能交叉、分工不明确的问题依然存在。其次是现有行政单位与事业单位的划分在一定程度上破坏了国家统计局组织结构的整体性。统计调查系统、数据加工处理系统、统计信息和对外服务系统，都是国家统计局不可分割的组成部分，但是硬性地将一些本来在从事行政工作的单位定为事业单位，在一定程度上影响了统计工作的正常运行，也大大削弱了国家统计机构的官方性，不利于国家的统计事业。

（三）统计工作缺乏独立性。我国现行政府统计体制专业分散、地方集中与分散相混合，是我国“统一领导、分级管理”的社会、经济、政治体制的组成部分，是条块分割、分级负责的计划经济产物。其设计的出发点是：为节约中央政府的财政开支，虽然统计业务、统计标准力争全国统一，而统计工作的业务经费却可分摊到各级政府。但是，实际执行的结果是，由于地方和部门统计机构的经费、干部任免权在地方政府或部门手里，因此，地方或部门统计机构在从事统计工作时难免受到相应地方政府和部门机构的干扰，尤其是一些与地方政府或部门领导政绩有关的数字更加容易受到干扰。政府统计不具独立性和中立性，从而导致统计数据质量下降。统计数字的权威性和用于行政决策的宏观统计数据信息的质量面临严峻挑战。具体地讲，由于经费、干部任免权由地方政府或部门决定，统计机构在业务上不独立，统计数据往往被作为目标管理考核和政绩评价的依据，从而统计工作难免受到政府或部门领导的行政干预，这就从基础上动摇了统计数据的公正性和客观性。

四、体制改革是统计能力建设的核心

为了提高统计能力建设的水平，保证统计体系的独立性，必须在统计体制上做出根本性的改变。

（一）政府综合统计系统的改革。现行的“统一领导，分级负责”的原则严重影响了统计的独立性，各级地方政府拥有对下属统计部门的人事任免和财政拨款的大权。那么，统计部门在处理涉及到政府政绩的各项数据时，不可避免地会受到地方政府的影响，失去了统计监督的作用。目前，切实可行的解决方法就是建立中央与地方并行的统计体制，中央与地方分别建立自己的统计系统，没有上下级隶属关系，彼此独立。

中央统计系统主要由国家统计局，各地方统计局组成，实行高度集中统一的管理体制和垂直领导方式，即全国统计局建制归中央统一管理，国家统计局作为国务院直属机构，统一管理全国统计局编制和人员编制、财务及其业务。地方各级统计局只对国家统计局负责，各地方、各部门不得非法干预统计机关的调查统计活动。中央统计系统经费主要由中央财政负担，在机构设置、人员编制均由国家统计局统一管理，地方政府不得干预。中央统计系统职能包括：（1）作为国家机构，代表国家行使有关统计组织管理的职能。（2）履行国民经济核算的职能。（3）直接搜集除海关以外的主要实物部门的统计数据。（4）进行统计分析，提供决策咨询服务。

地方统计系统主要由各地统计局和专业的调查咨询公司组成。当地方政府根据决策的需要，委托地方统计局开展各种统计活动；各部门、企业和社会根据自身业务的需要，委托专业调查咨询公司进行相关统计活动。除全国性大型需要地方统计系统配合外，地方统计系统不承担国家统计调查任务。

这种统计体制优点是职责明确，两个系统各有分工。免除了地方政府的人事任免权和财政拨款，地方统计局不再受制于地方政府，直接向国家统计局负责，从根本上杜绝政府统计数据含有水分的可能，统计数据具有高度的权威性。而地方统计系统的运行又加速了民间统计组织的建设。可以更加全面地满足市场和公众的需要，此外，在一定程度上，节约了政府的经费，并解决了部分就业问题。

但是，这种统计体制也存在一定的问题，一个就是中央与地方两个系统重复调查，另外一个就是拨给中央统计系统的经费来源。解决第一个问题的方法就是由中央统计系统专门成立一个协调组织，协调中央统计系统和地方统计系统的关系，使两个系统之间的沟通顺畅，实现数据共享。中央统计系统及时向地方统计系统提供相关的宏观统计数据，地方统计系统也要及时向中央统计系统提供相关的地方统计数据。解决第二个问题的方法就是由各地方财政按照相关规定把专用于统计工作的经费上缴中央财政，由中央财政给国家统计局拨款。虽然看起来不如直接由地方财政拨款方便，也可能造成了一定程度上的浪费，但是避免了地方政府的干预，有效地保证了中央统计系统的独立性。

（二）政府部门统计的改革。鉴于国家统计局与其他部委的分工不明确，相互的关系缺乏法律依据，政府综合统计与政府部门统计之间、政府部门统计内部在职能上存在交叉和重叠，政府部门统计的统计指标、计算口径、指标代码等都由部门自主决定，并且阻隔了政府部门统计与政府综合统计的有效配合的现状，那么这个问题的解决，就有待于统计法律的完善，以及各种法规条例的不断细分。同时，也可以充分发挥前面所提到的中央统计系统的协调组织的职能，在协调中央统计系统和地方统计系统的基础上，协调综合统计与部门统计的关系，让部门统计与综合统计之间的各种不和谐逐步得到解决。■