抽丝剥茧 揭开“天衣无缝”

【项目背景】

一直以来，管好土地出让金是土地政策的重心之一。国家曾明文规定：地方政府在收取受让人土地出让金后不得通过任何途径随意返还给受让人。但近年来，部分地方政府置国家的法律法规于不顾，将收上来的高额土地出让金使用另一个途径变相返还原企业，压低土地成本以吸引投资，从而完成招商指标并彰显领导个人业绩，其结果是造成大量的国有资产流失，使政府真实收益越来越少。2013年3～7月，某市审计局在对市财政局具体组织的2012年度市本级预算执行和其他财政财务收支进行审计过程中，查出该市S开发区出于招商引资、发展经济等原因采取变相手段违规返还受让人土地出让金的问题，就是其中的一例。

【审计过程】

疑窦顿生 S开发区为为某市省级重点开发区。但由于历史、区位等因素，其经济发展水平一直位居该市几大开发区末位。2013年3月初，根据审计计划，市审计局C处对市财政局具体组织的2012年度市本级预算执行和其他财政财务收支进行审计。根据市财政局提供的土地收支台账，审计人员发现，去年整个S区出让的经营性用地只有1宗。即位于S区某水库西侧51.29亩的商业用地，单价114万元/亩，最终成交价5 847万元。根据该市现行规定，辖区内的经营性用地出让收益，市财政按规定提取各项专项资金，再按土地出让金总额提取20%的城市基础设施配套资金后，剩余部分返还各开发区。通常情况下，受让人只有缴清全部出让金，市财政才会根据各区来函，进行宗地结算后将剩余80%部分返还给各区。但该宗商业用地在受让方R公司缴交了3 847.06万元、仍有2 000万元土地出让金尚未缴清的情况下，该区财政来函要求先行返还该宗用地出让金2 000万元。在市财政局同意先行返还2 000万元至S区后没几天，受让方R公司就缴清了剩余的2 000万元出让金。这时种种疑问在审计人员心中油然而生，为何在尚未缴清出让金的情况下，S区就要求返还部分出让金，难道是区里真的没钱运转了；为何要求返还的数额和应缴纳的出让金会如此的一致，时间衔接得如此的紧密，难道仅仅是因为巧合。这一切的一切都指向一个共同的问题：S区涉嫌将土地出让金违规返还给受让企业。

天衣无缝 面对种种疑问，审计组原打算在该项目收尾阶段再延伸审计至S区。但机缘巧合，在该项目收尾阶段，根据市领导指示，要求市审计局对该市几大开发区资金安全进行一次全面的审计，C处正好被分配至S区。

在接下来S区的审计中，面对审计人员询问，财政局工作人员给出的解释是2010年区财政资金紧张，向R公司借款2 000万元用于该地块的征地拆迁工作，2012年5月因R公司竞得该地块急需缴纳出让金而要求S区归还欠款，区财政因此向市财政提出申请，提前返还部分也即前文提到的2 000万元出让金，并提供了相关的凭证及附件。根据所提供的凭证反映2010年11月R公司预借土地拆迁费给S区财政2 000万元，2012年6月12日S区财政在收到市财政返还的2 000万元出让金后，马上于6月13日转账给了R公司，R公司于6月18日将最后一笔2 000万元土地出让金缴入了国库。至此，表面上看资金一借一还，账务清晰，似乎滴水不漏，毫无破绽。审计人员面对这一情况，似乎一条有价值的线索就这么排除了。

穷追不舍 7月，骄阳似火，由于S开发区位于该市市郊，审计组成员每天在路上往返的时间就得两个小时以上。但大家不畏酷暑，在完成S区财政的面上工作后，又马不停蹄地对S区下属的融资平台T公司进行延伸审计调查。T公司承担了该区大部分基础设施建设项目，因此区财政大部分资金转至该公司后，用于支付工程款。考虑到在区财政，审计人员并未看到有关R公司在除了预借土地拆迁款之外有涉及的工程项目，于是审计人员习惯性地问了T公司的主办会计“有没有涉及R公司的工程项目”，不明就里的主办会计答道“没有，就是支付给了R公司两笔利息”，“多少钱？”审计人员问道，“大概有一千多万的样子”。审计人员听说支付给R公司一千多万的利息，顿感蹊跷也很疑惑，赶紧让主办会计翻出支付给R公司利息的两份凭证。

这是两份支付给R公司项目融资利息的凭证。表面看，凭证附件中《项目融资协议书》，约定S开发区向R公司借款2 000万元用于某水库西侧用地的征迁补偿，借款期限从2008年8月30日至2012年8月30日，月利率2.02%，每月需支付利息40.38万元，48个月共需支付1 938.24万元，S区应于2012年8月30日之前一次性偿还2 000万元的本金及1 200万元的利息，剩余利息738.24万元待R公司在该块用地上建成10 000m2以上商铺后付清。T公司正是根据该协议来支付两次利息。但也许是当时经办人员的疏忽，除此之外，在凭证后的附件中还有R公司向S区申请返还土地出让金的报告、S区财政向T公司出具的为规避土地出让金返还风险而要求T公司与R公司签订虚假投资回报协议的公函以及S区与R公司签订的某水库西侧出让用地的补充协议，在协议中就约定了S区以最终成交价超出挂牌价60万元/亩的部分，拿出70%对R公司进行奖励。根据之前所掌握的土地信息，最终成交价为114万元/亩，51.29亩的土地根据约定正好需返还土地出让金1 938余万元，与《项目融资协议书》所约定的支付利息金额一致。

去伪存真 至此，困扰审计人员几个月的疑团终于解开，大家禁不住激动不已，S区违规返还土地出让金的事实终于查清了。审计人员现在要做的只是做好取证记录、复印相关材料并让被审计单位签章，就可以认定这一问题了。为确保作为证据的相关附件万无一失，审计人员还及时对相关材料进行了拍照取证，并赶紧让主办会计去复印相关材料。可主办会计去了半个多小时回来说复印机坏了，目前复印不了，要等到下周一才能复印。时值周五下班时间，审计人员考虑到已对材料进行拍照取证，也就同意了。周一上班，当审计人员翻出凭证准备要求主办会计去复印时，惊讶的发现，原来作为违规返还土地出让金最重要的证据――R公司向S区申请返还土地出让金的报告、S区财政局向T公司出具的为规避土地出让金返还风险而要求T公司与R公司签订投资回报协议的公函及S区与R公司签订的某水库西侧出让用地的补充协议都被人为扯掉了，仅剩下一份虚假的《项目融资协议书》。找来主办会计一问，她说扯掉的部分都是不小心夹错了的，现在那些材料都被他们领导收走了。审计人员马上义正言辞地指出，故意转移、隐匿相关的会计资料可是要负法律责任的。同时针对仅有的虚假《项目融资协议书》，审计人员也及时拆穿了谎言：R公司借款2000万元给S区，是2010年11月份，而不是协议书中约定的2008年8月；S区通过财政还给R公司2 000万元的时间为2012年6月，也不是协议中约定的2012年8月；两者的期限相差了26个月。如果仅凭这份《项目融资协议书》，T公司已涉嫌多支付R公司26个月的融资利息，按每月40.38万元的利息计算，合计1 049.88万元。

面对铁一般的证据和毫无辩驳的事实依据，S区终于承认了违规返还受让企业土地出让金的情况。原来，R公司2010年入驻S区，开发某水库西侧用地，约定由R公司借支2 000万元给S区，用于土地运作前期费用。但由于征地拆迁工作进展缓慢，该地块直到2012年才挂牌出让。S区为维护招商引资的形象，使投资商得到合理回报，同时考虑到该区经营性用地的普遍价格，又与R公司签订了补充协议，约定以最终摘牌价超过60万元的部分给予R公司70%的奖励，当时S区考虑该区土地出让也就是这个价格而无需返还。但由于该地块地理位置优越，竞拍者众多，当R公司最终摘牌时已达到114万元/亩，因此才有了违规返还土地出让金的问题。

【审计启示】

本案审计人员从细微处着眼，从细小处入手，通过在正常业务中发现一笔以相等的金额一进一出为线索，穷追不舍，去伪存真，最终追查出S区违规返还土地出让金的问题，剥下了S区违规返还的外衣。本次审计发现的违法违规问题，给了我们诸多启示：首先，严谨细致不含糊的工作态度是发现本问题的前提。如果没有在最初审计阶段严谨细致的工作态度和谨慎敏感的职业操守，就不可能在几十宗土地的上百笔出让金中发现一笔2 000万元一进一出的问题，该问题有可能就在审计人员的眼皮底下溜走。其次，穷追不舍不放松的工作热情是发现本问题的关键，如果没有在T公司的随口一问，或许2 000万元只当成是一般性的拆借而戛然而止，该问题就会在即将解开时弃之一边；再次，去伪存真不懈怠的工作思想是发现本问题的保证，如果没有将融资协议书的内容与在财政看到的真实情况联系起来，就有可能被融资协议书的假象所蒙蔽，该问题可能永远也发现不了。总之，“假的真不了，真的假不了”，一个谎言还需要另一个谎言来掩盖，只要我们审计人员能细微观察不放过任何蛛丝马迹，持之以恒不轻言任何放弃，火眼金睛能识破表面假象，虚假的东西总有露出马脚的地方。

（作者单位：南昌市审计局）