把握四个关系坚持监管与服务相统一

国家工商总局周伯华局长根据工商系统实际，高瞻远瞩地提出了“四个统一”理念，这是新时期工商行政管理工作的基本指南。“四个统一”的关键是处理好监管与服务的关系。只有做到周伯华局长提出的“在服务中加强监管，在监管中体现服务”，工商行政管理的价值作用才能得到充分发挥，才能实现最广大人民群众的根本利益和经济社会又好又快发展。总结基层在这方面的实践经验，我们认为，要真正实现监管与服务的有机统一，必须正确处理好以下四个关系：

一、先与后的关系

执政为民是党和政府对我们每一位公务人员的基本要求。封建时代的士大夫尚且“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，处在文明法治日益进步的社会，我们就更应有执政为民的情怀，这就要求我们在工作中摆正自身利益、部门利益与群众利益、国家利益的关系，始终把群众利益和国家利益放在优先的位置。就工商系统内部而言，在与以追求利益最大化为特征的市场主体打交道的过程中，受自身财政体制和生存压力的影响，往往容易出现监管与服务逐利化的倾向。主要表现是“二重三轻”：一是重罚款，轻监管，执法成了创收手段；二是重收费，轻服务，收费成了工作重心；三是重本位，轻大局，工作成了争利武器。更有甚者，为了个人或者局部的利益，可以把法律和责任抛在一边，使工商部门的执法权威和执法形象受到极大损害。

如何正确处理自身利益与群众利益、部门利益与国家利益谁先谁后的问题，我们认为，重点要实现这样两个转变：一是在监管方式上，要从重事后惩处向重事前预防转变。积极推广以经营者自律为主、行政监管和社会监督为辅的预防管理体系，强化经营者商品质量自律制度建设，大力开展市场主体信用分类监管，认真搞好对经营者的宣传教育和预警警示，使工商部门维护市场秩序的职能作用进一步得到全社会的认同。二是在绩效考核目标上，要从重数字重任务向重监管重服务转变。绩效考核是一根无形的指挥棒。如何把工商人员的工作行为从重收轻管的误区中纠正过来，绩效考核中是否体现了监管服务这一主要职责显得尤为重要。要科学制定监管服务的各项工作指标，把群众的满意度作为考核干部工作实效的重要标准，并结合各级各单位实际予以细化和量化，使之成为指导工作的标尺。要加大社会监督力度，进一步增强政务公开和考核工作的透明度，使绩效考核真正成为工商人员落实监管服务职责的基本动力。

二、宽与严的关系

在礼会监督和信息传播日益发达的市场条件下，如果工商人员对该宽的求之于严，对该严的失之于宽，都会给市场主体和消费者带来信息误导或者利益损失，从而给市场的健康发展带来消极影响。

具体来说，宽与严的问题主要体现在“两大领域、一个原则”。两大领域就是准人领域和监管领域，一个原则就是“宽进严管”原则。在准入领域，主要是尽可能地放宽准入门槛，凡是国家没有明令禁止的，都要大胆放开，大胆许可。当然这种宽也是有准则的，主要体现在三个方面：一是依法宽，而不是违法宽。对于国家规定的准入条件必须坚持，不能随意变通；二是均等宽，不是区别宽。工商部门要为各类市场主体提供公平的准入条件，特别是积极为非公经济进入垄断行业、国有企业提供平台和方便。三是动态宽，不是静态宽。要积极协调政府及相关部门，缩短审批时限，提高准入效率，共创便捷服务，但要加强动态跟踪，对于经实践检验与社会公共需求或者真实情况不相符合的准入许可，仍然应该撤销或者给予相应处罚，许可主体基于许可行为的相应责任仍然不能放弃。

在监管领域，主要是尽可能地从严。要从重从快打击恶意违法行为，树立市场游戏规则的权威性。这种严也有三个特征：一是双向严，而不是单向严。既要求市场主体严格守法经营，也要求执法主体严格依法行政。二是全程严，而不是环节严。对于市场主体进入市场后的全过程，如事前的宣传教育、事中的检查警示、事后的帮扶指导，以及经营行为的全过程，如商品的进货、自检、销售等，均应严格实施监管，而不是把重点锁在处罚这一个环节上，守株待兔，不教而诛。三是大过严，而不是小节严。重点打击那些主观恶意、社会危害大的重大违法行为，特别是侵害人民群众生命财产安全的食品、药品、采矿等经营违法行为，侵害农民等弱势群体利益的违法行为，侵害注册商标权的违法行为等。而对于一般的轻微的违法违章行为，则重在教育和规范，督促和引导经营者依法诚信经营。

三、主与辅的关系

吴仪副总理指出，服务经济社会发展是工商部门的首要任务。按照服务职能的本质属性，工商部门的服务职能主要包括两种：一种是基本服务职能；另一种是延伸服务(或称辅助服务)职能。基本服务职能就是“监管”。即依法规范市场主体的准入行为(包括无照经营户的清理取缔)、经营行为(包括对商品的管理和对消费者权益的保护)、退出行为(包括及时向社会宣告主体资格的丧失)。基本目标是公平、公正。没有公平竞争和公正交易的市场环境，经营者和消费者的权益就无从实现，没有对违法商事行为的打击，也就谈不上对合法商事行为的保护。这是为经营者和消费者服务的基本内容，也是国家对市场秩序和群众利益设定的一种相对低成本、高效率的保护形式。对于这些基本职能，工商部门只有执行的义务，没有放弃的权利。目前社会各界对工商部门的服务认知基本停留在这一层次。

工商部门的延伸服务职能主要是行政指导、行政协调和信息引导。如帮助市场主体搭建各种内引外联平台，实现国内省内市内和城乡互联、银企互联，帮助组建行业性组织，帮助协调优化外部环境等。这些延伸职能是与基本职能相伴相生的，有些是与基本职能无法截然分离的，有些是在社会中介机构还不成熟时，群众急需而政府必须承担的。其基本目标就是发展、和谐。延伸职能的服务对象是公开的、不特定的、机会均等的。总体而言，基层工商部门对这些延伸职能很少进行系统的深入探究，相关的服务行为也是零星的、不成体系的。因而常常缺乏明确的目标指向，社会效果不明显。

实际上，对一些经营者或消费者来说，他们受到工商部门的服务是有限的、单一的，在他们眼里，这些服务的好坏就成为他们认识工商、了解工商的风向标。因此，对经营者或消费者而言，工商部门的服务没有主辅之分，只有对他们服务的优劣之分。我们工商系统内部必须切实转变观念，变“一手硬一手软”为“两手都要硬”，把基本职能和延伸职能都视为工商部门的重要职能，同样重视，同样服务，同样到位。特别是要高度重视延伸职能的系统性研究，制定出切实可行的操作方案，使之制度化、规范化、标准化。

四、分与合的关系

工商部门的服务对象很广，既包括经营者、消费者，也包括政府及相关部门，反过来，工商部门在服务社会过程中也接受政府部门、经营者及消费者的力量援助。在这一互动过程中，工商部门必须善于准确把握自己的定位，以服务职能到位为目标，积极开展与社会各界的分工合作，正确处理分与合的关系。要立足于大工商、大服务，把工商行政管理工作置于改革、发展、稳定的大局中去思考和谋划，坚决摒弃表面式服务。要积极与政府及有关部门协作。凡是法律规定的或者维护市场秩序需要以及当地党委政府交办的任务，工商部门都要尽职尽责地完成。在牵头主抓时，不推诿扯皮，尽心当好主角；在协助配合时，不越俎代庖，尽力当好配角，要充分发挥各种社会力量的作用，善于整合各种社会资源，形成以“行政监管、行业自律、舆论监督、群众参与”为基本框架的全方位综合性监管格局，力戒单打强拼，一木独支。

从内部来看，一方面，各执法单位和个人只有通过科学合理的界定职责，才能更好地发挥各自的作用，实现监管服务职能的到位。当前，尤其要合理调整好县(分)局与工商所之间的职能分工，使工商所真正从以收费和罚款为主的工作模式中解脱出来，把主要精力放在监管和服务上，由“数字工商所”向责任工商所转变，由无限工商所向有限工商所转变，为基层监管服务工作提供坚强的组织和人力保证。另一方面，由于现实因素的影响，工商部门的监管服务工作仍然会遇到各种阻力。这就需要加强内部的团结协作，形成工作合力。当前，尤其要以解决干部群众反映较为强烈的基层工作生活条件为重点，着力缩小城乡之间、机关与基层之间、贫困地区与相对富裕地区之间的差距，维护系统内的平衡与和谐。与此同时，要建立内部协作的制度性规范，使内部协作成为一种责任和机制，成为提高工作效能的重要手段，环环相扣，人人相连，实现系统内部在责任基础上的合作联动，从而求得监管服务效能的最大化。

(作者单位：湖南省张家界市工商局)