在欠发达地区构建多层次的农村金融体系

黔西南布依族苗族自治州(以下简称黔西南州)于1982年5月1日建州,是全国30个自治州中最年轻的一个,州内居住着布依、苗、彝、回、汉等35个民族,300多万人口,其中少数民族占全州总人口的42.47%。在“十一五规划”初期,全州还有27.6万人没有解决温饱问题,有64.18万低收入人口的生活还需要大力扶持。特别地,黔西南州农村的生态环境方面的挑战还非常突出,农业的产业化水平、农村基础设施水平、农村医疗和社会保障水平以及农村信贷体系等都亟需完善和提高。

黔西南州的农村金融发展情况

近年来,黔西南州非常重视农村金融发展,而且在组建农村合作银行、农信社内部治理结构和产权结构改革、农村小额信贷和联保贷款、农户信用体系建设等方面,都下了很大的气力来推进,使农村金融发展在近几年出现前所未有的良好态势。黔西南州目前的银行业金融机构主要包括工、农、中、建、邮储五大国有商业银行、农发行的派出机构、农村信用社和农村合作银行。到2008年9月末,黔西南州各项存款余额241.4亿元,贷款余额143.06亿元。从信贷支持行业分类看,农业贷款(农、林、牧、渔)为16.61亿元,占比11.61%。从贷款对象看,小企业贷款8.67亿元,占比6.06%;农户贷款余额15.65亿元,占比10.94%;国家助学贷款余额0.01亿元,占比约为零,可忽略不计;下岗失业小额担保贷款余额为零。从总体来看,黔西南州金融机构对农村贷款的力度还不是很大,农户和微型企业的信贷需求在很大程度上得不到满足。通过望谟县和册亨县两个案例来说明黔西南州偏远农村地区的金融发展情况。

望谟县的个案分析

望谟县是黔西南州一个比较贫困的县,而且由于自然灾害频繁、交通不便,经济发展比较滞后。全县17个乡镇,人口29.95万元,2007年全县国内生产总值6.46亿元,财政总收入5088万元,农民人均纯收入1717元,是一个典型的国家级贫困县。望谟县现有银行业金融机构五家(包括农信社、农行、工行、邮政储蓄银行、农发行派出机构),机构网点18个,从业人员143人。2007年金融机构各项存款余额11亿元,各项贷款3.95亿元,存贷比35.65%。

农村资金向城市流动,造成农村信贷资金不足,农村领域出现“系统性负投资”,这种资金单向流动所引致的农村信贷真空在全国普遍存在,而望谟县表现得尤为突出。20世纪末期发生的“银行返城运动”,使国有商业银行大规模撤并农村基层网点,望谟县境内的国有商业银行网点在这场“运动”后几乎所剩无几。可以说,望谟县的县域以下农村金融的发展状况很不如人意,由于国有商业银行撤销网点和邮储银行支农力度薄弱,导致这些大型金融机构基本充当了“抽水机”的角色,导致农村资金大量流失到城市。国有商业银行把大量资金上存到上一级银行,存贷比很低,2007年望谟县国有商业银行的存贷比仅为20.37%,大量资金被上存,对县域金融机构的支持严重弱化,这是现有国有商业银行贷款审批体制、授信体制和资金价格体制所造成的必然后果。

除了金融机构基层网点撤并和资金外流,望谟县现有金融机构的资产质量也不理想,历史包袱沉重,如农信社2008年9月末有历年亏损挂账680万元,应收利息420万元,风险拨备缺口1703.8万元,按五级分类口径统计,不良贷款余额达6371.76万元,不良贷款占比32.56%;农业银行望谟县支行的情况似乎更糟,2008年9月末各项贷款18033万元,不良贷款按五级分类统计为14934万元,不良贷款率为82.81%,其中农业方面的不良贷款就有12897万元,这样高的不良贷款率实在是很惊人。

影响望谟县农村金融发展的还有一些特殊的因素,比如自然灾害的因素。望谟县自然灾害频发,导致当地农民往往因灾致贫因灾返贫,这就直接影响了农信社的信贷质量。2006年“6.12”特大洪灾、2007年“7.26”洪涝灾害、2008年低温凝冻灾害和“5.26”特大洪灾,都造成了巨额的经济损失,直接经济损失高达20.86亿元,很多农民房屋倒塌、作物毁坏,濒临破产境地。在这些灾害中,农信社的农户小额信贷项目也被殃及,因灾害形成不良贷款高达4376万元,涉及10811户农户。当地政府为扶持农信社发展,采取由政府贴息“借新还旧”的方式,由受灾农户与农信社重新签订借款合同。这样一个行动,影响到望谟县农信社1000万元央行专项票据的兑付。当望谟县农信联社申请兑付央行票据的时候,央行和银监会却以“资金占用形态不真实”而拒绝了望谟县的央票兑付申请,导致望谟县成为贵州省唯一一家没有兑付央行专项票据的农信社。央行和银监会“不折不扣”地执行了票据兑付政策,这本来无可厚非,可是对于望谟县这样的灾害频仍、农民抗风险能力极低、农村受灾面和贫困面极大、农信社支持农户贷款的不良率因之攀升的特殊地区,“不折不扣”执行政策恰恰可能是一种政策上的不公平。在这样的政策条件下,越是条件好的地区的农信社,越有可能得到央行的票据兑付,就越是增强了发展动力,央行票据兑付后历史包袱解除使得这些农信社迅速进入了一个良性发展的阶段;而像望谟县这样的地区,越是条件不好,就越是得不到央行的票据兑付,历史包袱就越是得不到解决,因而就越是陷入到“贫困与灾害――不良贷款率攀升――资产质量差――难以获得央行支持――未来发展动力不足”这样的恶性循环之中。这就是央行政策所导致的“马太效应”。因此,对于望谟县这样的地区,为阻断自然灾害对农信社等金融机构资产质量带来的负面影响,应该有明确的政策支持,在农业保险体系建设和核销坏账方面采取特殊的扶持框架。

册亨县的个案分析

册亨县位于黔西南州西南部,地处珠江上游两大支流南盘江和北盘江的交汇地带,森林覆盖率很高,气候条件较好。册亨县总人口23.21万,其中少数民族占80%,农业人口占91.4%。2007年末国民生产总值6.22亿元,财政总收入5428万元,农民人均纯收入1765元,低于贵州省平均水平609元,低于全州平均水平341元,是全国重点扶持贫困县。尽管这几年册亨县的农民人均收入增长率均超过10%,财政总收入也迅速增长,但是总的来看仍未走出贫困的低谷。目前,册亨县农户的贫困面仍然很大。在全部48056户21.23万农业人口中,贫困农户共有14540户60784人,占比分别为30.26%和28.64%,其中绝对贫困户6438户21892人,这些农民还没有解决基本的温饱问题,占比分别为13.4%和10.31%;低收入农户8102户38892人,占比分别为16.86%和18.32%,这些农民仅初步解决温饱问题,生活尚处于贫困状态。由于近1/3农业人口处于赤贫(绝对贫困)和温饱状态(相对贫困)状态,农民的偿债能力和还款意愿受到较大影响,农村信用状况和信贷风险状况堪忧。

从金融机构的情况来看,册亨县金融机构比较单一,网点分布比较少,还存在基层服务的空白区。册亨县辖区内有工行、农行、农村信用社和邮政储蓄银行四家银行类金融机构,全县有营业网点18个,其中有两个乡镇没有任何金融机构营业网点,属于“零金融服务乡镇”。实际上,为农村提供信贷服务的只有农信社一家,工行和农行2007年在册亨县的农业贷款为零,不提供任何农村信贷服务。农信社在全县网点仅有14个,员工106人,而这百位员工要为9镇5乡21.23万农业人口提供金融服务,人均服务农户453户2003人,人均服务区域为24.51平方公里,其困难不可谓不大,留下很多金融服务空白且金融服务质量低下也就不难理解。农信社是农村金融服务的主力军,至2007年12月末,册亨县农信社存款余额3.92亿元,占该县金融机构各项存款的43.57%,各项贷款余额2.47亿元,占该县各项贷款的89.84%,其中农业贷款1.37亿元,占全县农业贷款的100%。可见,农信社尽管存款仅占全部金融机构存款的不足一半,但是贷款却占到将近九成,其他金融机构“资金虹吸效应”的严重情况可以想见。一般,从2007年末的数据来看,册亨县存款余额9.01亿元,贷款余额为2.74亿元,存贷比为30.49%,资金流失现象严重。总体来说,册亨县的农村金融机构少,农村金融服务覆盖面低,农村金融供给远远不能满足农村信贷需求。

与望谟县一样,册亨县的农业自然灾害情况也比较严重,这就直接影响了农村信用社的贷款质量的提升。如2008年初的雪凝灾害天气,造成册亨县10个乡镇、11.5万人不同程度受灾,5户农户房屋倒塌,462间房屋受到损坏;农作物受灾面积达40443亩,因灾死亡大牲畜1054头(匹),羊1057只,家禽1640羽。全县直接经济损失2200万元,农信社因灾形成不良贷款1664万元,其中册亨县者楼镇发展早熟蔬菜,该镇信用社投放780万元信贷资金支持,2008年雪灾使得早熟蔬菜受灾面积755亩,直接导致投放的352万信贷资金形成不良贷款;冗渡镇2007年发展重草养牛、养羊,投放信贷资金165万元,雪灾使草地枯死1100亩,牛冻死14头,羊500只,致使投放的信贷资金有140万元形成不良。仅这两个乡镇,因自然灾害形成的不良贷款率就达52.06%,对信用社的信贷质量造成很大影响。另外雪灾使得巧马镇种植的6140亩甘蔗几乎绝产。严重而频繁的自然灾害提醒我们,必须开发适合贫困地区农户的农业保险产品,建立完善的农业保险制度,才能从根本上减缓自然灾害给贫困地区农业带来的不良影响,从而才能为农信社的支农贷款提供一定程度的风险保障,降低由农业自然灾害形成的不良贷款。

除农业保险之外,另外一个对农信社信贷质量造成严重影响的因素是农户信用。农户信用问题有主观和客观两个层面的原因。从客观角度来说,由于经济发展的滞后,册亨县农户的贫困面大,受自然灾害的影响大,因此农户还款意愿不高;从主观角度来说,在一些不发达地区,很多农户认为农信社贷款带有救济性质,是政府的贷款,不偿还贷款也没有关系。2007年末册亨县农信社农户贷款余额为17319万元,占农信社贷款余额的70.14%,农户贷款户数为10623户,其中有1536户逾期不还形成不良贷款,占贷款农户数的14.46%,农户不良贷款金额为707.5万元,占全辖不良贷款的61.89%。在册亨县冗渡镇坛坪村,全村贷款农户57户,现有51户形成不良,其中20户属于赖账户,占形成不良贷款农户数的39.21%,8户属于死亡绝户,占形成不良贷款农户数的15.69%,其余均属于无还款能力,无法收回贷款。农户信用状况较差,直接导致农信社的“慎贷”和“惜贷”,收缩贷款规模,结果导致农户信贷需求满足度更低。如册亨县农信社对坛坪村的信贷就出现了收缩,2007年以来只对该村7户农民发放贷款,金额仅为9.06万元,到2008年已经有1户形成不良贷款。可以说,农户信用体系的建设,是影响农信社信贷质量的核心问题,要增强农民的信用意识、对守信者进行信贷方面的激励和信贷条件优惠、对不守信者进行信贷方面的惩罚,只有建立起农村的诚信机制,才能创造一个良好的信用环境和金融生态环境。

西部欠发达民族地区农村金融发展和填补农村金融空白的政策建议

作为中国西南地区典型的贫困山区,黔西南州经济发展和农村金融服务状况总体来说是滞后的,但是经过几年的改革与制度创新,黔西南州的农村金融已经出现转折性的变化。应该强调指出的是,即使在黔西南州这样的经济欠发达地区,农村金融服务供给严重不足甚至出现金融服务空白点,其原因都不可能是该地区资本总量的缺乏,而是现有的民间资本难以转化为农村金融体系的信贷而回到农民的手中。黔西南州各地的存款总量在大幅度增加,但是存贷比仍然处于较低的水平,在很多地方,存贷比只有20%～30%左右,大部分存款仍然通过各个渠道流出农村地区。重要的问题在于,要阻断这种恶性循环,政府必须在农村信贷体系中扮演一个积极的角色。要在贫困地区建立多层次、广覆盖、可持续的普惠型金融体系,政府必须建立相应的制度和机制,从法律和政策上保障农村资金供给,阻断农村资金外流的状况,激励农村金融机构为最贫困的人群提供服务,并通过各种制度建设降低农村金融机构的运营成本和风险,故提出以下政策建议。

在农业风险高发区尽快建立农业风险保障机制。尤其是建立政策性农业风险保障机制,以有利于农业风险的分担与转移,降低农村金融机构的信贷风险。

要建立农村资金回流的激励机制。对于那些支农信贷比例达到一定要求的农村金融机构,要建立一定的激励制度,实行营业税的减免并按照比例给以一定的财政补贴。

对金融机构服务三农的约束机制。对金融机构来自于农村地区的存款,应该要求金融机构按一定比例向农村地区发放贷款,在存贷比方面应给出比较明确的要求。

要建立担保机制和抵押机制,尤其是中小企业贷款的担保机制。可以借鉴一些地区的成功经验,建立互质的农民信用担保基金,让农民互相担保,农村金融机构进行授信;也可以在农民互助担保的基础上,政府出资成立政府担保基金,进一步降低农村金融机构的信贷风险

为建立多层次的农村金融体系。因此,要继续鼓励在贫困地区发展新型金融机构,鼓励农民资金互助组织、小额贷款公司、村镇银行的发展。在黔西南州,还没有一家村镇银行及农民资金互助组织,小额贷款公司的数量也很少。尤其应该大力发展农民的资金互助,使这些草根性的金融组织得以成长,补充正规金融机构带来的不足。

要迅速填补金融服务空白,对新增设农信社机构进行财政补贴。国家财政应该拿出专项资金,对在零金融服务网点乡镇设置服务网点的农信社或其他金融机构进行补贴,帮助其建设营业所,并配备相应的信贷人员和结算通信网络。应该以最大的决心,在近2年左右的时间内,消灭所有零金融服务网点乡镇,增加农村金融服务的覆盖面。

应该在政策上对边远贫困山区的农信社采取倾斜性的扶持。对农信社的业务经营指标要求应有所放宽,并通过财政手段为其创造更好的经营条件。对于农信社不良贷款中因重大自然灾害而形成的部分,国家应给以补贴,对受灾信贷户给以偿还豁免。

政府应帮助农信社等农村金融机构提升人力资源质量。加强培训力度,以改进其服务水平,提高农村金融机构信贷人员和管理者的素质和经营能力。

(作者单位:北京大学经济学院)