谈政府投资绩效审计问题

[提要] 本文首先从投资决策审计、投资管理审计、资金使用审计与投资效果审计四个方面分析政府投资绩效审计的内容，并简要概述开展政府投资绩效审计的意义；其次对我国政府投资绩效审计存在的主要问题进行分析，并提出相应的建议。

关键词：政府投资绩效审计；评价标准

中图分类号：F239 文献标识码：A

原标题：洞察政府投资绩效审计问题

收录日期：2013年8月21日

一、政府投资绩效审计相关理论分析

（一）政府投资绩效审计的内容。政府性投资项目是不以盈利为目的的非经营性项目，应从社会公众的需求程度、满意程度以及对推动国民经济和社会事业发展所作的贡献去评价其绩效。根据“3E”标准的要求，我们认为政府投资效益审计不能只从经济性方面去评价一个项目的投资效益，还应从效率性与效果性方面评价项目的投资效益。所谓“3E”标准，是指经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。经济性就是追求成本最小化，强调资金支出的节约程度，力求以最低的资源消耗获得一定数量和质量的产出；效率性是指通过比较投入与产出，争取以合理的资源投入取得最大化的产量或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。效果性是指“政策、项目实施在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期效果”，强调预期目标和实际结果之间的关系。

政府投资绩效审计应重点关注投资项目的投资决策、投资管理、资金使用与投资效果四个方面的内容：

1、投资决策审计。投资决策审计主要审查投资项目是否严格按照规定的程序审批、是否符合地方社会经济发展需求、是否按照可行性研究和项目评估的结论进行操作、是否建立了决策责任制。

2、投资管理审计。投资管理审计主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制的落实情况。

3、资金使用审计。资金使用审计着重审查资金到位是否及时、是否足额拨付、是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益等问题。

4、投资效益审计。投资效益审计主要审查投资项目立项决策的正确性、投资项目的工期和达到设计能力的合理性。

（二）政府投资绩效审计的意义。开展政府投资绩效审计，为社会提供客观公正的反馈信息，对社会的稳定、国家的繁荣都有着深远的意义。

1、有助于促进财政资金的有效使用。开展政府投资绩效审计不仅有助于揭示财政部门在资金使用、管理等方面上存在的问题，以此来监管财政部门合理支配财政资金，确保资金的使用与管理真实、合法、有效，还可以对财政资金的使用是否达到预期效益进行审计，确保资金使用的合理性与有效性。

2、有助于深化投资体制的改革。检验政府投资是否达到预期效益，就需要借助投资绩效审计去发现并揭示政府在投资建设过程中存在的各种问题，通过这些问题去剖析现有投资管理体制中存在的缺陷，找出实际效益与预期效益产生差距的原因，并提出改进建议，促进政府不断完善投资体制，确保经济持续、快速、健康地发展。

3、有助于推动国家政府审计的发展。随着政府逐渐加大对公共投资领域中的非经营性项目的投资，传统的真实性、合法性审计的重要性已呈现出逐步下降的趋势，发展的空间也越来越小。因此，审计机关为了求得自身的生存和发展，实现其审计价值，必须开展政府投资绩效审计，以实现其审计目标，推动国家政府审计的发展。

二、政府投资绩效审计存在的主要问题

（一）政府投资绩效审计法律法规不健全。立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节，也是推进绩效审计执法工作的前提和基础，而我国开展政府投资绩效审计面临的一大难点就是相关法律法规不健全。目前，已有法律法规对政府投资绩效审计的内容只是点到为止，并未作出详尽的规定。如《审计法》并未对绩效审计的对象、范围、目标、内容、程序、方法等做出明确规定，也未对被审计单位的责任和义务做出法定约束，致使政府投资绩效审计缺乏具体的审计规范，削弱了其监督的权威性。因此，从立法角度来看，绩效审计在审计监督中的重要性还没有得到完全的体现。

（二）政府投资绩效审计评价体系不统一。政府投资绩效审计对象是错综复杂的公共支出及其相关的社会和经济活动。审计对象的错综复杂就使衡量审计对象的标准难以统一，这使得审计人员在实行审计前不得不跟被审计单位协商确定衡量标准，增加了绩效审计难度，导致审计人员很难提出客观、公正的评价意见，增加了审计风险。近几年，我国开展的政府投资绩效审计案例，政府投资项目评价偏重于经济和短期效益，忽视社会、生态、环境等效益，仍以对违法违规问题的查处为重心，缺少对项目投资效果的评价及对深层次的管理，本末倒置，造成了一些无法挽回的损失。因此，缺乏规范完整的政府投资绩效审计评价体系，不仅使得审计人员难以展开审计工作，还影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。

（三）政府投资绩效审计信息披露体制不完善。随着我国社会民主的极大进步和公众对政府受托责任履行情况的关注，社会公众都希望了解财政资金是否被政府合理有效利用、是否取得了预期的投资效果。政府投资绩效审计公告制度作为一种信息披露制度，是公众获取政府投资绩效审计信息的主要渠道、为公众参与国家治理提供了方便，拉近了政府与公众之间的距离。但目前，国家政府投资绩效审计信息披露制度不健全，导致公众无法获得全面、完整的审计信息，无法了解政府投资绩效，无法判断政府投资绩效审计的质量。此外，随着公众参政意识增强，公众对政府投资绩效审计的期望在不断提升，而审计结果公告制度的不完善使得审计期望差距不断在扩大，导致公众在一定程度上误解了政府投资绩效审计，甚至不相信政府投资绩效审计。

（四）政府投资绩效审计人员综合素质不高。政府投资绩效审计与以往的财务收支审计不同，审计人员不能只关注财务报表的合法合规性，而是要对整个项目的经济性、效率性和效果性进行跟踪审计。因此，审计人员应具备过硬的专业技能、丰富的知识储备、准确的判断力和较强的综合分析能力。现有的审计人员大多是学财务出身，人员的知识结构比较单一，业务素质不强，缺少具有工程造价、经济学、法律、计算机等方面的复合型人才。因此，审计人才队伍还不能适应审计事业发展的需要。随着我国经济社会的不断发展，进行政府投资绩效审计时也不断面临着新的问题与挑战，这就要求审计人员要有较强的学习和创新能力，但现实中很多审计人员并没有做到及时更新知识，更新审计方法和技术，仍然处于井底之蛙的境遇。

三、对加强政府投资绩效审计的建议

（一）完善政府投资绩效审计相关法律法规。只有将政府投资绩效审计纳入法律框架，使投资绩效审计有法可依，才能保证审计机关监督的权威性，才能使政府投资合理、高效地进行。因此，在开展政府投资绩效审计时，应制定和完善政府投资绩效审计法律法规。在现有的法律法规的基础上，还可制定系统性、操作性较强的绩效审计准则，将有关政府投资绩效审计的内容单独作为一部分进行列示，对政府投资绩效审计的对象、范围、目标、方法等做出明确规定，对被审计单位的责任和义务做出法律约束，并制定相关的执业准则，明确规定审计人员的责任和义务，用法律来规范审计人员的审计责任，从立法上给予规范，使政府投资绩效审计各项工作有法可依，为政府投资绩效审计提供制度保障。

（二）构建统一的政府投资绩效审计评价体系。缺乏一套完整、统一的政府投资绩效审计评价体系，一直是我国政府投资绩效审计发展的技术瓶颈。为此，如何建立统一的绩效评价体系，在我国审计界是一个热点问题。绩效审计的对象千千万万，不同的对象适应不同标准，甚至同一对象在不同时期也有不同标准。但不管在任何时候、适应什么对象，遵循相关性、客观性、可操作性、可获得性、可验证性、一致性、完整性、可比性、可接受性和动态性原则，能有助于建立起一套在任何时候适应任何对象的绩效审计评价体系。

（三）完善政府投资绩效审计结果公告制度。实施审计结果公告制度是我国审计事业发展的客观要求，也是科学发展观的客观要求。通过实行审计结果公告制度，将审计结果向社会公众公布，真正形成社会公众对政府及其各部门管理使用财政资金的监督，真正做到落实审计责任、提高审计透明度和审计监督效力，彰显审计监督威力，促进绩效审计顺利、高效开展。同时，实行审计结果公告制也是政府取得社会公众支持的有效举措，通过将审计结果向社会公众公布，让社会公众了解政府职能的履行情况，评价、监督政府责任的履行，以此取得社会公众的信任与支持。

（四）加强政府投资绩效审计人才队伍建设。对于我国政府投资绩效审计人员素质不高的问题，可以考虑引进相关的专业人才，但重点应放在加强对现有审计人员的后续教育。一是要从培训教育入手，加大人才教育培训力度，着力培养具有造价审计、经济、计算机与法律等综合知识的复合型人才；二是要充分利用社会中介结构，以国家审计机关为主，以社会中介机构为辅，整合审计资源，弥补审计力量的不足；三是要推行政府投资审计人才竞聘、竞争上岗，确保重要岗位让能者居之，不断优化审计人才队伍；四是要建立健全人才激励机制，鼓励政府投资审计人员提高自身综合素质，调动审计人员工作的积极性和能动性，提高政府投资绩效审计工作的质量。

四、结束语

多年来，对政府投资绩效审计理论的研究不仅没有取得学者们一致认可的显著成果，而且在某些时候还出现了停止甚至倒退现象。对于认识和解决当今政府投资绩效审计实践发展中存在的种种问题和矛盾，系统化、结构化的审计理论更有利于揭示问题和矛盾的总根源，并能从方向上、制度上不断推进政府投资绩效审计向更高层次的发展。因此，构建合理的政府投资绩效审计理论结构，建立适合本国发展的政府投资绩效审计体系，不仅能更好地解决我国政府投资绩效审计在实践中遇到的问题，还能对监督和规范政府投资行为，提高财政资金的使用效益起到积极的作用。

主要参考文献：

[1]刘家义.积极探索创新，努力健全完善中国特色社会主义审计理论[J].审计研究，2010.1.

[2]赵敏.公共工程投资绩效审计评价体系的探讨[J].商业会计，2009.5.

[3]姜明，田甜.我国公共工程投资绩效审计探析[J].财务与会计，2009.3.