尽快建立行政补偿制度 着力提高政府公信力和执行力

行政补偿是法治国家不可或缺的制度，它规范了政府因合法的原因对公民、法人及其它组织的财产权益造成损害的情形下予以国家补偿的机制，从而保障人民的基本的财产权益不仅因行政机关的不法行为受到损害而得到赔偿，也能因行政机关的合法损害行为得到补偿。1994年，全国人大颁行了《中华人民共和国国家赔偿法》，建立了对政府不法侵害行为的国家赔偿制度。经过十多年的努力，我国的国家赔偿制度得到不断完善，为构建和谐的官民关系作出了特殊贡献。但是《国家赔偿法》对政府合法损害他人权益的行政补偿问题没有做出规定。2004年，国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要“建立健全行政补偿制度”，《纲要》并庄严承诺要在十年左右基本实现建设法治政府的目标。三年来，我国政府在推进依法行政、健全行政管理法律制度方面的努力得到了全国人民的衷心拥护，取得了扎扎实实的成效。

但是，国家至今仍然未能出台一部规范行政补偿制度的法律或行政法规，至今未能建立符合我国国情、符合依法治国方略的行政补偿法律制度，不能不说是一个遗憾。有关行政补偿的内容仍然只能散见于各单行法律、法规中。且各单行法律、法规对行政补偿的表述大多是原则性的，对行政补偿的主体、范围、程序、法律救济渠道等缺乏完善的制度性安排，缺乏实际操作的可能性。有的行政法规与法律之间在是否给予行政补偿，由谁补偿等核心内容上还存在冲突，而所有的单行法律、法规都没有对公民、法人依照什么程序、在多大范围内能得到补偿作出规定。

仅以当前社会普遍关注的几个热点问题为例：

――城镇国有土地使用权的收回及房屋拆迁补偿。众所周知，拆迁补偿的难点不在房屋而在房屋所依附的土地。我国《宪法》规定，“国家因公共利益需要，可以对土地征收或征用，但应予以补偿”。《中华人民共和国土地管理法》规定：国家因公共利益需要可以收回国有土地使用权，但应予以适当补偿。但是，由国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》只对拆迁房屋做出补偿规定，而对国家收回土地使用权应否补偿及如何补偿却没有明确。此种情况是造成各地拆迁补偿尺度不统一的重要原因――有的地方政府认为既然土地所有权是国家的，政府为公共利益需要收回属于国家的土地不应对原使用权人补偿；有的地方政府则回避土地使用权补偿问题，采取对房屋进行整体评估(实际上包含了土地使用权)作价的方式进行补偿。

又如：城市房屋拆迁中的另一容易引起纠纷的问题，即究竟谁应该是承担补偿义务的责任人?《城市房屋拆迁管理条例》规定，“拆迁人”是补偿主体，而拆迁人的资格是政府授予的。实践中，拆迁人可能是政府，如在基础设施建设等涉及公共利益的拆迁行为中。但是，在如商品房开发等建设项目中，政府往往授予开发商以“拆迁人”资格，由开发商“冲锋陷阵”，直接面对拆迁户谈判拆迁及补偿事项，而政府却设定了一个仲裁制度充任拆迁纠纷的裁判者。此种设计，开发商首先有意见：土地是开发商向政府购买的，政府却不承担腾空土地安置拆迁户的义务，让开发商直面拆迁户谈判，不仅困难重重，还难以预测土地开发利益；拆迁户更是有意见：他们合法持有的国有土地使用是被政府收回又被政府卖掉的，政府是真正的受益人，当然应当由政府承担补偿责任。政府卖了拆迁户的土地不能连土地上原来的主人也连同卖了!何况，开发商和拆迁户都要维护自己最大化的利益，如何谈判?而且，是企业就可能有盈有亏，万一开发商倒闭了，拆迁户的房屋已经被拆了，拆迁户该找谁索赔?

上述问题，是造成城市房屋拆迁纠纷难以解决的重要原因。由于缺乏统一的科学合理的行政补偿制度，现行拆迁办法的缺陷不断凸现，主要表现为政府定位不科学，把应由自己解决的拆迁矛盾推给开发商与拆迁户“自行解决”，而开发商与拆迁户的利益定位决定了他们很难实现利益的和谐，发生纠纷是必然的。

――为治理矿难关闭小煤矿的政策施行中因行政补偿缺位而困难重重。

为整治矿难而大量关闭小煤矿，是已持续了几年的整治矿山安全生产秩序的重要措施。但有的地方特别是西部地区关闭小煤矿非常困难，效果不理想。不少地方发生弄虚作假现象，被国家有关监督部门查处并在媒体上公开“怒斥”。其中原因固然很多，也不乏的事例。但是，关闭小煤矿措施中，行政补偿安排不到位，透明度不高，政策变化过于频繁，对投资人的保护措施不力应该说是重要原因之一。非法矿山的关闭也许没有补偿问题，但合法矿山因政策调整要予以关闭，自然不能回避行政补偿问题。但是，近年出台的政策，包括力度最大的国发(2006)82号文件，都没有对合法矿山关闭后应否予以补偿，如何进行补偿，以及投资人与政府发生争议后当时何种渠道解决作出明确而具体的安排。以国发(2006)82号文件为例，由八个部委联名经国务院转发的文件，权威性毋庸置疑。但其中列举的十六种矿山应予关闭或“整合”的情形，同样没有一款规范对合法矿山被“关闭”或“整合”后的行政补偿安排。国家为确保安全生产或者因环保政策调整需要关闭部分矿山无可非议，但对因之蒙受损失乃至巨额损失的投资者及劳动者均应有妥善的补偿及安置措施，否则就会发生“上有政策、下有对策”，“矿主官员都紧张，合起伙来瞒中央”的奇怪现象。客观上既妨碍了中央政策的实施，也影响了政府管理的公信力和执行力。

――行政补偿不到位，见义勇为风气难张。见义勇为者是社会的楷模，是善良的社会风气的实践者，他们以一己之躯维护社会公共利益，所蒙受的财产损失理应得到补偿。而政府是社会公共利益的代表者，这种补偿理所当然应由政府承担。但是，由于行政补偿机制缺位，我们看到的是见义勇为者得不到救助的尴尬，看到的是善良的社会风气难以得到张扬的困惑。

依法治国是我国宪法明确的治国方略，法律制度的科学性是法治的重要体现。仅仅有宪法或者本次人民代表大会即将通过的物权法规定的国家对公民合法财产权的保护是不够的，只有对公民合法财产权的具体保护措施基本完备的时候，我们才能说真的做到了依法治国。从这个意义上讲抓紧制定一部符合我国国情的行政补偿法，对于创建和谐的官民关系，对于法治政府的建设，对于依法治国目标的实现，都是十分必要的。