基于城乡一体化的农村土地市场完善

【摘 要】由于我国城乡二元化的分割，形成二元制的土地市场，相比城市国有土地市场的发展，农村集体土地市场发展缓慢，主要受到农村土地权能不完整、国家强制征收权和土地流转制度的不完善等方面的制约。为形成统一的城乡土地市场，从集体农用地市场、建设用地市场两方面，提出完善农村土地市场的方向和建议。

【关键词】农村土地市场；统筹城乡；土地市场化配置

一、现行的二元制土地市场

我国土地权属分为国家所有和集体所有，由于土地所有制性质的不同而形成相互分离的城市土地市场和农村土地市场，加上城乡二元结构的分割，形成了二元制的土地市场。城市土地市场主要是土地使用权的交易，包括使用权的出让、转让、租赁、抵押等方式，相对来说，城市土地市场在土地市场体系中占据主导地位，已逐步走上较为规范成熟的发展道路；而农村土地市场受到多方因素的限制和阻碍，发展缓慢。

在十八届三中全会中提出要“建立城乡统一的建设用地市场”、“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”、“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”由此可见完善农村土地市场的方向，应该是基于城乡一体化的统筹，进行土地的市场化配置，实现农村集体土地和城市国有土地产权平等化。

二、我国农村土地市场发展存在的问题与阻碍因素

当前我国农村土地属于集体所有，由单个家庭实行承包经营制度，这种个体经营的方式已无法适应市场经济配置土地资源的需要，存在诸多弊端。例如，集体土地所有权不完整，主体不明确；国家强制征收集体土地，给予的只是补偿价值，而非交换价值；土地流转制度不规范等使得土地流转只能在小范围进行等。这些问题成为了阻碍农村土地市场发展和城乡统一土地市场构建的主要因素。

（一）农村土地权属不完整，所有权主体虚置：权属明确是农村土地市场形成的前提，目前我国农村土地权属仍存在一些问题。产权权能不完整，土地所有权至少有占有、使用、收益、处分四项权能， 而我国农村集体土地所有权人对自己所有土地只有占有、使用和收益的权能， 而没有处分权能。集体土地不得出让、转让、出租用于非农建设，农民仅拥有土地使用权，不具备买卖权、抵押权、赠予权等，对承包地、宅基地的流转受到主体身份和地域的限制，而城市土地使用权及附着建筑却可以自由买卖。所有权主体虚置，现行《土地管理法》规定农村土地归农民集体所有，而“农民集体”并没有清晰的界定，现实中农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，也就出现集体土地所有权主体虚置的现象，从而引起土地市场交易主体的混乱。对于国家征收土地后的补偿在集体与农民之间存在分配不均，损害了农民的利益。因而不明确的集体土地所有权主体必然引起市场主体缺失，集体土地难以进入市场。

（二）国家对农村集体土地的单向强制征收权：农村土地要转为非农建设用地，必须经过政府征收或征用，由集体所有转为国家所有，实现土地所有权一次性转变后才能进入土地市场。虽然法律规定给予农民相应的补偿，但补偿价值过低，相对城市中旧城改造涉及拆迁的土地是按房地产市场价格进行补偿，明显对农民的补偿有失公允。由此可见，国家对农村集体土地的征收制度，使得土地市场交易行为两端是非对称的，政府在向农村集体征地时是进行行政定价，而在出让土地使用权时是属于市场行为，其中的交易价格是非公平性的，也就造成政府对土地财政的长期依赖，阻碍了集体土地与城市土地之间的直接联系，不利于农村土地市场的发展和完善。

（三）农村土地流转制度不完善：现行土地流转制度缺乏专门的法律法规约束，对于流转的具体形式、程序、价格、管理以及矛盾的处理在实际操作中还不规范，这也就导致土地流转过程中往往会引发纠纷，阻碍农村土地的顺利流转。还由于土地用途管制制度的限制，集体组织之间、城乡之间、区域之间的土地市场仍然是相对分割的，农村土地流转局限在较为封闭的小范围内，只能形成零散的农村土地流转市场。

三.完善农村土地市场

土地市场化配置是土地资源有效配置的必经之路，目前农村土地市场相比城市土地市场发展较为滞后，因此要推进城乡土地要素流动，激发农村土地市场的活力，主要从农村土地市场的两方面来完善：集体农用地使用权流转市场、集体建设用地使用权市场。

（一）农村集体所有农用地使用权流转市场

要完善农村集体农用地流转市场，首先是要明确各产权主体关系，使转出和转让双方明确交易的农用地的产权状况；其次要搞好农用地分等定级和价格评估工作，为农用地流转市场双方的公平交易提供科学依据；第三是要完善农用地流转监管制度，流转前要审查流转双方资格，检查需要流转的农用地是否符合土地利用总体规划，流转时要针对农用地是否进行土地变更登记进行审查；最后，要实施多种农用地流转形式，拓宽市场流转渠道，逐渐开放农用地流转市场。

（二）农村集体建设用地使用权市场

由于长期实行城乡二元结构的土地市场，建设用地市场也被割裂开来，城市国有建设用地市场以“招拍挂”方式进行土地出让，而集体建设用地难以实现其应有的经济价值。在十八届三中全会中提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这指明了集体建设用地使用制度改革的方向，要赋予农村集体建设用地与国有建设用地对等的权利，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，建立统一的地价体系，实行城乡一体化的公平地价制度，将其作为集体建设用地流转市场发展的基础。除此之外，还必须建立相应的土地交易平台，为建设用地使用权流转提供服务，通过土地交易有形市场建设，对集体建设用地交易的内容、方式、流程等方面进行规范，使之与城市国有建设用地市场相衔接。

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