“大部制”改革背景下我国地方政府社会体育行政改革研究

摘要：对现阶段我国地方政府社会体育行政的基本特征、运行中存在的问题进行了分析，结果表明，转变地方政府市级社会体育行政职能，确立了以“管”为其主要职能，区一级社会体育行政与文化、教育等部门整合，为推行《全民健身计划纲要》已建立起各级全民健身工作委员会，由此构成了现阶段我国地方政府社会体育的行政体系。但在运行中存在着职能交叉、区（县）社会体育行政整合后职能弱化、地方政府各相关部门相互间缺乏一定沟通与协调等问题。因此，在对上述问题进行探讨的前提下，依据现阶段我国地方政府机构改革所探索的“大部制”背景，提出从合理利用体育资源的角度出发，地方政府（市县区）社会体育行政应建立由教育部门统筹管理社会体育的行政体系。

关键词：社会体育；体育行政；地方政府；大部制

中图分类号：G812.0文献标识码：A文章编号：1007-3612（2011）08-0005-04

Research on Social Sports Administration Reform of Local Government in China under the Background of

the “Super-Ministry System” Reform

FENG Huo-hong1，XUE Lin-feng2，WANG Wei3

（1.Sport Science College， Shenyang Normal University，Shenyang 110034，Liaoning China；2.Zhejiang Institute of Media，

Hangzhou 310018，Zhejiang China；3.Dept.of P.E.，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract:This study has analyzed the basic characteristics and the problems existing in the operation of social sports administration of local government in China at present. The results show that the functions of social sports administration at the municipal level of local government has been transformed， the major function of management has been established， social sports administration at thedistrict-level has been integrated with departments of culture and education. For the implementation of the National Fitness Program， the National Fitness Working Committees at all levels have been established， which constitute the administrative system of social sports of local government at the present stage. But inthe process of operation， this system has some problems， such as overlapping functions， weakening social sports administration at district （county） level afterintegration， lacking of communication and coordination of local government amongthe relevant departments， etc. Therefore， under the premise of the problems above discussed， and in accordance with the “Super-Ministry System” background， exploring the current institutional reform of our local government， the author proposes that from the perspective of a reasonable use of sports resources， localgovernment （city， county and district） should establish social sports administration system that is managed by the education administration.

Key words: social sports； sports administration； local government； Super-Ministry System

投稿日期：2010-09-07

基金项目：2007年国家社科基金项目“2008年北京奥运会后我国群众体育政策调研究”（项目编号：07CTY010）。

作者简介：冯火红，副教授，博士后，研究方向体育政策。

2008年3月我国启动了第五次政府行政管理体制的改革，地方政府机构改革作为行政管理体制改革的重要组成部分，为积极推进地方政府改革，中央制定印发了《关于地方政府机构改革的意见》，明确了地方政府改革的关键之一是探索实行大部制。大部制即为大部门体制，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。［1］

在这样的背景下，现阶段我国地方政府社会体育行政运行过程中存在哪些问题？我国地方政府社会体育行政职能将做出怎么样的转变？如何进一步完善现有的社会体育行政体制？本研究选取市及以下地方政府社会体育行政展开研究，探讨“大部制”改革背景下地方政府社会体育行政的改革思路。

1 地方政府社会体育行政基本特征

1.1 转变地方政府市级社会体育行政职能，形成“管办分离”的行政管理体制 20世纪90年代初，围绕建立社会主义市场经济体制的目标，我国体育系统选择了行政管理体制为改革突破口。1993年原国家体委提出了将原来计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的管理体制逐步转移到适应社会主义市场经济发展的体育管理体制上。《国家体委关于深化体育改革的意见》（1993年）提出“进一步改革体育行政管理体制，加强宏观调控能力。体育行政部门要按照精简、统一的原则，转变职能，调整内部机构，实行政事分开，将大量事务性工作交给事业单位和社会团体……”。地方政府的体育改革重点同样也放在体育体制和运行机制的转换上，其着眼点放在理顺关系、转变职能，加大宏观调控上，将深化体育行政管理体制改革试点首先按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府体育部门职能，规范政府体育部门权限，将政府体育部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步提出“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去……。”［2］

地方政府社会体育行政改革，其重要的举措就是成立社会体育指导中心实现“管办分离”的职能转变。即群众体育处承担政府社会体育行政“管”的职能，行使体育行政管理权力，以往由体育行政部门承担的事业单位的职能交由事业单位――社会体育指导中心来承担“办”的职能。如广东佛山市将全市群众性体育活动的组织、全市性社会体育项目的二级裁判员的管理、培训职责移交给佛山市社会体育指导中心。［3］

在我国，事业单位一般要接受国家行政机关的领导，因此，社会体育指导中心是体育行政领导下的体育事业单位，是我国社会体育管理体制的重要组成部分，兼有管理和组织群众锻炼活动两大职能。［4］根据《全民健身计划纲要》要求“县级以上体育部门要设置社会体育指导中心，”现阶段我国社会体育行政已初步形成“管办分离”的管理体制。

1.2 区（县）级体育行政与教育、文化等部门进行整合 1998年在国务院体育行政机构做出重大改组后，在地方行政机构调整中，根据本地的具体情况，地方区（县）体育行政机构的调整大致有四种情况：保留体委建制；名称与机构不动,但改成事业单位；撤销体委，改成地方体育总会，原体委职能移交体育总会；与教育、文化部门合并，或与教育、文化、卫生部门合并，仍为政府部门。［5］

体育作为文化的一部分、教育的一部分，作为政府部门的体育行政部门与教育、文化行政部门，特别是文化行政部门具有较高的关联度。因此我国大部分区县一级体育行政改革主要选择了与文化部门合并成立了区文化体育局，如武汉市青山区文化体育局、桂林市秀峰区文化体育局、沈阳市和平区文体局等。部分与教育、文化部门合并，组建了教育文体局，如辽宁辽阳市的区教育文化体育局、浙江嘉兴的区教育文化体育局，少数与教育部门合并，如南昌市西湖区教育体育局等。

1.3 推行全民健身计划的准社会体育行政――全民健身工作委员会 1995年国家颁布实施《全民健身计划纲要》，为贯彻落实《全民健身计划纲要》实施了“全民健身一二一”工程，在组织措施方面提出“各地要在当地人民政府的领导下，建立实施全民健身计划的领导、协调工作班子和办事机构，确定专人负责，建立工作制度，制定规划和实施方案”，在这一政策要求下，由各级地方政府相关部门组成，由主要负责人参与，具有体育行政性的体育组织――全民健身工作委员会成立，负责推行全民健身计划。

本研究通过对苏州、沈阳、呼和浩特、合肥、南京、广州等城市的市一级的全民健身工作委员会的构成、职责等进行了整理，各相关部门在其职权范围内，结合自身特点，发挥各自优势，积极贯彻实施《纲要》（具体职责见表1）。全民健身工作委员会的成立，对于《全民健身计划纲要》的贯彻实施在宣传、动员相关政府部门组织参与到全民健身工作中来起到了协调作用。如市教委的参与有助于学校体育设施的开放政策的实施、城建局的参与有助于社会体育设施的规划与建设、财政局的参与有助于全民健身经费的保障等等。

表1 部分地方政府市级全民健身工作（指导）委员会

构成及主要职责

资料来源：作者整理。

2 地方政府社会体育行政运行存在的主要问题

2.1 “管办分离”的社会体育行政体制在运行中“管”“办”职能交叉难以克服 社会体育指导中心的成立实现了“管办分离”的社会体育行政管理模式，即群众体育处以宏观管理为主，社会体育指导中心主要是承担具体事务，这种强调组织内部管理围绕业务职能开展分工与合作，以任务、地点和服务的对象为标准划分政府部门，其缺点就是容易造成政府分工过细，组织机构协调成本增加等问题，［6］因此容易导产生缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉等问题。

在以“管办分离”的社会体育行政体系运行中，在理顺“管”“办”关系的过程中，“管办不分”的问题一时难以克服，如苏州市社会体育中心职责以协调、配合、协同、协助等方式承担其职责，削弱了其作为一个独立办事部门的职能，同时又与其他部门在职能有一定的交叉，如群众体育处与社会体育指导中心，在全民健身工作的开展、社会体育指导员的培训与管理、大型群众性体育活动的开展等方面存在着职能交叉的问题，导致两者在实际工作中产生模糊地带，出现“大家管”“大家又不管”的现象，使工作产生“盲区”。群众体育处与社会体育指导中心主要职责见表2。

表2 苏州市群众体育处与社会体育指导中心职责

资料来源：苏州市人民政府关于《市体育局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知。

新一轮的地方政府大部制改革其主要方式就是要“把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本”，同时中央对地方政府机构设置的具体形式、名称、排序等，中央不统一要求上下对口，仅在机构数量和人员编制有所控制，机构设置权更多地交给了地方，地方政府有很大的创新空间。地方政府社会体育行政在职能范围以及所承担的管理任务与部级的社会体育行政有所区别，因此市及以下的社会体育行政的设置应符合各地方政府的具体实际。

深圳的改革已将群众体育处、社会体育指导中心的职责合二为一，即由文体旅游局内设群众体育处统筹完成推行全民健身计划，健全完善全民健身服务体系；组织指导国民体质测定、实施社会体育指导员制度；监管健身气功活动；组织非奥运项目训练、赛事和活动；承担体育总会日常工作等具体事务的工作。与文化、旅游合并后的一些社会体育宏观管理职能由文体旅游局统筹管理，群众体育处负责具体实施，这仍是一个“管办分离”的社会体育管理模式，从形式上破解了地方政府社会体育行政群众体育处与社会体育指导中心之间的“管”“办”职能交叉的问题。

2.2 区（县）社会体育行政整合后呈现弱化状态，部分区（县）又将体育行政从合并状态中分离出来 “在机构改革进程中，体育机构只能加强，不能削弱”，［7］然而，区（县）体育行政机构整合的情况则是不尽人意的。1996年湖南省体委对县区一级体育行政机构改革后的运转情况进行了调查，呈现以下状态：体委变成事业单位，体育经费地方财政逐年减少；体委与文化局合并，一个班子（党组）、两个摊子（文化一摊、体育一摊）、三个章子（文化局、体委、文体局），体育工作出现滑坡现象严重；与教委合并，体委成为较为的一个股室，体委的地位降低，体委的职能消弱，群众性体育活动开展难以实现。［8］

辽宁省2001年5、6月间开始的县区一级的体育行政机构改革，体育行政部门大部分与文化部门合并，组建新的机构――县（区）体育文化，同年辽宁省体育局对县区体委调整后的实际情况进行了调查，结果发现没有合并的33个区县体委的工作开展情况明显好于合并的区县，合并后的县区体育行政部门的功能遭到弱化，有些地区的社会体育工作还处于无序的状态，群众性的健身活动完全靠自发地开展。［9］2010年辽宁省“十二五”规划课题组对辽宁省部分县区的社会体育发展进行了全面的调研，县区一级的社会体育弱化状态仍比较严重，没有达到机构改革后所达到的效果。

区（县）文化体育局合并后，不论是人员编制，机构设置，经费投入都偏重于文化，在一定程度上弱化了体育，致使部分省市的区（县）体育局又从整合的状态中分离出来。如宁波市北仑区，2005年根据《市委办公厅、市政府办公厅关于印发〈宁波市北仑区深化完善政府机构改革方案〉的通知》，撤销宁波市北仑区文化体育局，组建宁波市北仑区文化广电新闻出版局、体育局，区体育局是主管全区体育的区政府工作部门，文化局、体育局两局合署办公，使区体育局从合并的状态独立出来。2005年金华市的东阳市重新组建市体育局，为市政府工作部门，将原市文化体育局承担的体育管理职能划转到市体育局。

2.3 体育行政部门侧重于指导、监督社会体育全民健身计划的实施，地方政府各相关部门侧重于具体实施，相互间缺乏一定沟通与协调 新中国成立初期，在计划经济体制下，社会体育是在原国家体委统一领导下，各部门具体实施，是一个分工合作的组织模式。改革开放初期我国又提出了“学校体育主要由教育部门领导，职工体育主要靠工会组织，体委的任务是根据党和政府的方针政策，大力配合有关部门工作。”［10］地方体育行政部门及地方政府各有关部门职责显示，体育行政部门主要是制定社会体育发展的政策，指导、监督、组织有关部门的实施，地方政府各有关部门负责社会体育的具体实施，提供群众性体育活动所需要的各种条件。因此体育行政部门侧重于指导、监督社会体育政策实施，地方政府各相关部门侧重于在各自的职权范围内具体实施政策，社会体育行政都是相对独立的利益主体，缺乏一定协调与沟通机制。

以社会体育行政执行政策为例，由于社会体育行政之间的协调沟通不当，导致社会体育政策执行不畅。例如，对于居民小区体育设施建设与管理，体育主管部门与设施建设管理部门之间缺乏一定的协调与沟通，居民小区体育设施建设举步维艰。城市小区各种设施建设与管理一般归城市建设部门和城市的物业管理部门，体育行政部门没有被赋予参与规划、监督和管理的职能，在体育设施的建设中成为了局外人，在落实体育设施建设任务时显得力不从心。在开放学校体育设施方面，由于与体育设施所属的教育部门部门缺乏沟通与协调，目前学校体育设施开放步伐缓慢。

3 在大部制改革背景下，从合理利用体育资源的角度，地方政府（市区县）建立由教育行政部门统筹管理体育的行政体制

新中国成立伊始，我国通过建立健全体育管理体制来保证社会体育政策的有效执行，经过了委托青年团具体管理体育工作，成立中华全国体育总会协助政府推进社会体育发展，直至建立独立的体育行政管理体系――体育运动委员会。目前已形成现阶段国家体育总局专门主管体育的行政部门，其重点在竞技体育，学校体育由各级教育行政部门主管，社会体育主要由国务院其他相关部门和地方的市、县一级体育行政部门主管的分散管理体育管理体制。

在这个发展过程中，我国的体育管理体制经历两次较大幅度的改革。一是1993年围绕着建立社会主义市场经济体制的目标，我国选择了行政管理体制为突破口，将原来计划经济体制下，单纯依赖国家和主要靠行政手段办体育的高度集中的管理体制逐步转移到适应社会主义市场经济体制和运行机制的转换上，形成“管办分离”的管理运行模式。二是1998年国务院体育行政机构做出重大改组，将原国家体委改组为国家体育总局，区县一级的体育行政根据本地情况机构调整为四种情况：保留体委建制；名称与机构不动，但改成事业单位；撤销体委，改为体育总会，原体委职能移交体育总会；与教育、文化部门合并，或与教育、文化、卫生部门合并，内设体育科管理体育。

2008年3月我国启动的第五次政府机构改革，其中关键之一就是探索实行大部制体制，此次改革为进一步完善社会体育管理体制提供新的思路。体育作为文化的一部分、教育的一部分，作为政府部门的体育行政部门与教育、文化行政部门具有较高的关联度。2010年7月跟随辽宁体育局“十二五”规划课题小组在广东进行调研，市级体育行政部门的大部制改革广东省率先进行，将市体育局纳入“大文化”的范畴，与市文化局、旅游局、政府文化产业发展办公室合并组建市文体旅游局。

把体育纳入大文化范畴，使用“大部制”管理的模式在国外已是普遍的做法，但由于各国政府对大众体育发展的认识不同，其管理方式也有所不同，如英国先后由环保署、教育部、遗产部及文化、新闻与体育部承担；澳大利亚先后由旅游局、环保署、社会发展部，以及后来的旅游局、环保署；加拿大在不同时期分别由卫生部、劳工部、遗产部等部门负责；日本由文部省主管。［11］

我国历次的政府机构改革主要以精简机构为主要目的，党的十七大关于行政管理体制改革除达到精简机构的目的外，“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能”成为地方政府改革的方向和目标。“大部制”主要是将具有较高关联度的部门进行整合，已达到减少部门之间的职能交叉和权利冲突，减少横向协调困难。但从体育事业发展的角度来看，从利用现有的体育资源的角度来看，特别是解决社会体育发展所需的体育设施不足的瓶颈问题来看，并没有达到机构改革促进社会体育事业发展的目的。

以下三组数据可以为我们提供体育机构改革的思路。其一，1995年底我国共有体育场地615 693个，其中学校系统占67.17%，体委系统占2.34%；其二是，2000年我国71.2%的城乡居民体育活动点利用的主要场所是公园、街头巷尾、江河湖畔等非正规体育场所；其三是，2007年群众在参加体育锻炼的人群中，以“单位或住宅小区体育场所”为主要锻炼场所的人数比例达22.2%，其他依次为“自家庭院或室内”16.2%，“公共体育场馆”14.8%，“公路旁”25.2%，“广场”10.5%，“住宅小区空地”9.4%，“公园”5.9%。占半数以上的“学校体育设施”几乎没有被利用。［12］

这些数据可以让我们从有效利用体育资源的角度来思考地方政府体育管理体制的改革。即为了有效利用我国的体育资源，建立由教育行政部门管理体育的管理体制，其主要原因是：学校体育设施占我国现有体育资源的六成以上，由教育行政部主管体育可以促进学校体育设施的对外开放，开放学校体育设施可以极大的缓解居民日常体育活动缺少活动场所的状况，解决社会体育发展的瓶颈问题，这就是由教育行政部门主管体育的最大好处。如果由教育行政部门主管体育，发展社会体育成为其职责，对外开放学校体育设施成为其合理配置体育资源的重要手段之一。

日本在发展大众体育的初期与我国目前的情况类似，也是缺少公共体育设施，而且学校体育设施也占绝大部分。由于日本是由教育行政部门主管体育，采取了一边开放学校体育设施，一边建设公共体育设施的办法，很好的解决了居民日常体育活动缺少活动场所的状况，这一做法值得我们借鉴。［13］

4 小 结

我国地方政府社会体育行政体系经过建立、调整等发展过程，现阶段其主要特点是：转变地方政府市级社会体育行政职能，确立了以“管办分离”的管理体制，区（县）级体育行政与教育、文化等部门进行整合，为推行全民健身计划建立了准社会体育行政――全民健身工作委员会。 这一运行体系存在的主要问题是“管”“办”职能交叉难以克服，区（县）社会体育行政整合后呈现弱化状态，体育行政部门以及地方政府各相关部门相互间缺乏一定沟通与协调。因此，在我国行政体制大部制改革的背景下，从合理利用体育资源的角度，地方政府（市区县）建立由教育行政部门统筹管理体育的行政体制，以探索地方政府社会体育行政体系构建的合理方式。

参考文献：

［1］ 《关于深化行政管理体制改革的意见》解读.《〈关于深化行政管理体制改革的意见〉解读》编写组编［M］.北京：国家行政学院出版社，2008.

［2］ 关于深化行政管理体制改革的意见，（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）.

［3］ 佛山市体育局主要职责内设机构和人员编制规定.

［4］ 社会体育指导中心，baike.省略/view/186353.htm.

［5］ 伍绍祖.中华人民共和国体育史（综合卷）［M］.北京：中国书籍出版社，1999,9：50.

［6］ 周艳华.地方政府大部制改革研究［D］.广西民族大学硕士论文，2009：10.

［7］ 中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见（2002年7月22日中发［2002］8号）.

［8］ 湖南地县体委机构改革后的状况［J］.湖南省体委，体育文史，1996,2：34.

［9］ 县区机构改革―体育部门如何改［N］.中国体育报，2001-3-19（第八版）.

［10］ 王蒙同志在1980年全国体育工作会议上的工作报告，体育文件汇编（1949-1981）［M］.北京：人民体育出版社，1982，12：129.

［11］ 周兰君.美国政府参与体育管理方式之研究［J］.西安体育学院学报，2009,1：22-26.

［12］ 1996年、2000年、2007年我国三次社会体育现状调查公告.

［13］ 冯火红.我国地方政府社会体育政策研究［M］，北京体育大学出版社，2008,6:164.