陕西省城镇化进程中土地利用问题探讨

摘要：城镇化进程的快速推进，对优化配置、科学合理利用土地提出了更高要求。针对当前陕西城镇化过程中存在的土地供需矛盾加剧、土地低效利用依然存在、用地结构不尽合理等问题，本文就提高全省土地利用水平提出建议。

关键词：陕西省；城镇化；土地利用；问题；建议

中图分类号：F301 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-01

当前陕西省城镇化正处在快速发展的阶段，用地需求迅速增加，资源要素流动加剧，经济社会结构和人地关系方式也发生着显著变化，这对优化配置、科学合理利用土地提出了更高要求。如何在切实保护耕地、保证农业功能提升、保障农民权益的前提下，确保城镇化建设的土地供给，是摆在陕西面前的重要问题。

一、陕西城镇化建设用地基本现状

“十二五”期间陕西省城镇化率年均提高1.64个百分点，到2015年末达到53.9%。伴随着城镇化的快速推进，建设用地需求也不断增长。2013年末，陕西省土地总面积30844万亩（20.56万平方公里），其中，农用地28341万亩，占土地总面积的91.9%；建设用地2002万亩，占6.5%；其他用地501万亩，占1.6%。建设用地面积占土地总面积比重比2010年上升了2.6个百分点。在建设用地总体紧张的情况下，陕西土地利用还表现出以下特点：

1.土地城镇化快于人口城镇化。按国际公认标准，衡量土地与人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数，合理阈值在1至1.12之间，2014年与2000年相比，陕西城市建设用地面积扩大了218%，城镇人口仅增长68.8%，城市用地增长率与城镇人口增长率之比是3.17，远远高于国家1.85和国际公认1.12的阈值。

2.城镇用地面积比重小，农村居民点比重大。根据全国第二次农村土地调查，2009年末，在全省城乡建设用地中，城镇用地262.5万亩，比重仅占城乡建设用地的25.1%；农村居民点用地697.9万亩，比重占到66.7%。

3.城镇和村庄建设用地人均占用较高。2009年末，全省城镇人均建设用地为107.9平方米，高于我国人均100平方米、发达国家人均82.4平方米和其他发展中国家人均83.3平方米的水平；农村人均建设用地220.9平方米，远高于国家定额最高值（人均150平方米）。

4.后备资源较多但转化利用约束较大。在全省开展合理的村庄撤并和空心村、旧村复垦，除补充耕地、回归生态外，起码可有近100万亩土地供以用作建设用地。此外，通过低丘缓坡地改造、工矿废弃地改造、沙地等其他未利用地改造等，也将形成较丰富后备建设用地资源。但因不同程度受到原有规划、管理体制、土地权益关系不健全等的约束而难以转化利用。

二、陕西城镇化建设用地面临的困难和问题

1.土地供需矛盾进一步加剧。从全省看，国家下达陕西新增建设用地年均17万亩左右，“十二五”期间，我省年均需求50万亩左右，供需相差达30万亩。从行业看，用地计划需求呈高位增长态势。随着近年来高速公路、铁路、水利工程等重大基础设施项目开工实施，每年用地需求在10万亩左右，供需缺口将会在很长一段时间内存在。从耕地保护形势看，退耕还林、自然损毁、违法用地以及农村住宅基地、农村集体公益性建设及未批先用等占用耕地问题依然突出，耕地不断减少的趋势难以彻底扭转。

2.土地低效利用依然存在。尽管土地供给紧缺，但土地利用效率不佳、集约节约水平不高的问题依然明显存在。一是批而未征、征而未供和供而未用土地的问题比较严重。截至2012年，全省批而未征、征而未供、供而未用土地共约45万亩。二是集约节约水平不高。农耕地撂荒情况普遍存在，城市土地立体化利用差，单位土地面积投资强度和产出水平低，都是造成全省城乡建设用地人均占有明显较高，而亩均建设用地效益低于全国平均水平的重要原因。

3.用地结构不尽合理。在人均城镇用地面积高于全国水平的情况下，人均城市道路和公园绿地面积分别低于全国平均水平20%、113%。进城农民在城镇和农村“双重用地”、“城乡两栖”现象较多，造成农业人口逐年减少，但农村居民点用地却呈递增趋势，全省农村建设用地仍占城乡建设用地65%以上。从陕西三大区域看，关中土地面积占全省26.96%，却聚集了全省60.7%的人口，城镇密集，用地供求矛盾突出；而陕北、陕南人口密度低，城镇稀疏，土地利用率低，区域土地利用协调不够，空间互补性也不高。

三、提高陕西城镇化过程中土地利用水平的建议

1.加强规划修编，促进“三规合一”协调机制建设。加快建立国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城乡建设总体规划相互衔接的“三规合一”协调机制，推进土地利用、城镇建设和产业发展的有机融合，充分发挥土地利用总体规划对城乡建设、基础设施、耕地保护、生态保护等的整体管控和对城镇化空间格局的统筹引导作用。

2.加大存量用地盘活和低效用地再开发力度。支持企业盘活自有存量低效用地，创新棚户区改造和城中村改造土地政策，提高存量用地效率。建立城镇低效用地再开发和退出激励约束机制，鼓励老城区、旧厂房、城中村的改造、利用和保护性开发。对各地建设标准化厂房、发展一栋楼经济、建设一栋楼园区和商业综合体等项目，在用地上给予倾斜。

3.加快转变土地利用管理方式。依据土地利用变更调查、地籍调查、建设用地节约集约利用状况调查等工作，准确掌握建设用地最新情况和变化趋势，实施建设用地总量和强度双控。对新增建设用地的严格审批，尽可能减少新增建设用地的数量，提高现有建设用地的使用效率。改变地方政府职能，让它们从过度关注GDP增长和吸引投资，转向更多关注如何提高城市公共服务和城市管理。

4.创新城镇土地利用空间开发模式。综合考虑交通、商业、公共设施、景观生态等因素，充分、巧妙地使用空间。在高容量交通枢纽附近地区鼓励高密度开发、交通枢纽开发密度渐次降低，同时在高密度开发地区保留必要的公共空间。通过居住、商业、办公、公共设施服务等不同功能的合理混合，代替过分严格的功能分区，避免由于土地利用单一导致某一时刻空间无人使用。加强地上和地下空间一体化开发，通过对高层建筑分底层、中层和高层进行商业、办公和居住功能的混合设置，实现对空间多功能化利用。