对WTO决策机制改革的思考

摘 要：在世界政治经济形势发生显著变化的背景下，WTO新一轮多边贸易谈判不断遭遇挫折，谈判进度缓慢。对WTO的决策机制进行改革被看作是解决当前问题的一种方法。本文将着重对现有决策机制的实质，如何对决策机制进行改革，可能遇到的难题以及如何权衡利弊进行分析，以求在WTO条件不多边贸易的进一步发展提供参考。

关键词：WTO；决策机制；改革

中图分类号：F752.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.42 文章编号：1672-3309（2013）06-96-02

一、WTO决策机制改革提出的背景

《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第九条叙述了WTO的决策机制，它继续遵循GATT1947奉行的由“协商一致”做出决定的实践，并规定在无法达成一致时根据事项的不同采取不同比例的投票机制。“协商一致为主、投票为辅”的决策方式历史上曾经运行良好，这和美国、欧盟等大国在这一阶段有着非同寻常的谈判技巧和力量有关。尽管根据该决策规则，在协商一致的情况下，每个谈判者均平等地享有一票否决的权利，但是在著名学者杰克逊看来这种否决权都是一种非正式加权后的权利，大国和小国的权利比重和效果不可同日而语。这也就更好地解释了为什么在新兴国家崛起并寻求自己的话语权之后，WTO谈判变得愈发的步履蹒跚。现任总干事拉米就曾经在西雅图会议和坎昆会议上愤怒的指责该决策机制是“中世纪的”。于是，就有学者提出要对WTO的现有决策机制进行改革，被提及较多的就是采取“关键多数”的方式，以求提高WTO这个拥有159名成员的庞大机构的决策效率。

二、对WTO决策机制的分析和比较

决策机制既是程序问题，也是实体问题，不光规定了一个组织通过何种途径或模式做出决定，更关系其成员的权利与义务的分配以及所做出决定的合法性。WTO决策机制的变动与否主要包括了三种选择：协商一致、投票或者关键多数。

（一）协商一致

协商一致的决策方式着重前期协商的过程，理想状态下，协商一致是一种非常民主的决策方式，国家不分大小、强弱，其否决权、发言权都得到尊重。GATT的成功使得这种方式得到了绝大所数成员方的认可。它被认为保证了做出的决策拥有充分的合法性，而且有利于在成员方国内的执行。

协商一致的成功要归功于此前“双巨头”时代，因为那个时代的多边贸易谈判表面上基于法律规则，实质上还是一种以国家实力为基础的谈判模式。对于中小国家而言，由于对自己的议案缺乏获得“协商一致”的信心，它们的议案多数胎死腹中甚至没有任何议案。实际谈判中，“绿屋会议”等非正式谈判方式是对协商一致原则的一种讽刺，因为“绿屋会议”既缺乏广泛的代表性又缺乏透明度，这对协商一致所包含的民主、平等原则是一种伤害。1999年西雅图会议时，一些发展中国家的代表就曾经被激怒，试图冲击“绿屋会议”。

随着经济全球化的发展，更多的发展中国家渴望在多边贸易体系中表达自己的声音。贸易多极化的趋势，使得一些新兴力量很难像过去那样被发达国家所操控。此外，像博茨瓦纳等一些被专家认为对国际农产品贸易贡献较小的国家也在积极参加甚至阻挠农业议题谈判的进行。为了保证成员方不随意反对并阻碍谈判的进行，有学者提议必须由成员方公开书面说明反对的理由并陈述该议题涉及其“重大国家利益”，这遭到一些成员方代表的强烈反对。可以说，WTO在达成协定并结束此轮谈判上正面临着不断增加的困难，过去那种成员方默认的决策平衡被打破，变得迟钝不堪，为地区主义和双边主义的爆发留下了空间。

（二）投票

WTO赋予每个成员方平等的投票权，在谈判遭遇困难时可以予以采用。影响投票成为主要决策方式的因素包括了两方面：首先，一直以来，在贸易领域由投票来决定某个贸易议题并不是被普遍采取的方式，甚至它是违背传统贸易文化的。各国政府并不愿意看到自己在某个涉及本国核心利益的贸易议题上的决定被其他国家所否决；其次，在WTO这种并不设置权重的投票机制中，贸易大国们很可能被那些在世界贸易中所占比例很小的国家所否决，这是它们很难容忍的情况。

从各国的态度来看，一个普遍接受的事实是无论发展中国家还是发达国家都认为WTO成员方之间缺乏充分的凝聚力和共识使得投票机制成为一个实践中被使用的决策方式。

（三）关键多数

基于WTO谈判越来越难达成统一、谈判速度缓慢的现状，关键多数的决策方式被赋予众望。其实，在乌拉圭回合之后不久达成的关于通信和金融服务的协议以及在1996年第一次部长级会议上达成的《信息技术产品协议》就已经采用此种方式。关键多数强调了在WTO的主持之下，尽管不能代表所有的成员方，但是有足够数量的成员达成一致就同一议题采取合作行动。至于这个“足够数量”是多少，较为普遍的观点是贸易份额之和达到此类贸易总额90%的成员方形成一致即可构成关键多数，前面提到的《信息技术产品协议》就是在达到该门槛后于1997年4月1日生效的。

这样的规则设置很容易遇到“搭便车问题”。东京回合时，发达国家就曾奋力反对发展中国家谋求此种利益，美国一些的特别贸易代表甚至威胁退出谈判并创建新的机制。但是这种威胁因美国国务院的强烈反对而被制止，因为国务院担心它有可能广泛地影响美国同发展中国家之间的外交关系从而使它们疏离美国，这不是在冷战的大背景下美国愿意看到的。

由此可见，关键多数的决策方式并不是没有先例，但是最初遇到的问题现在能够得到解决吗？首先，现在提倡的关键多数和东京回合时采用的关键多数有着截然不同的历史背景，当今世界发展中国家新兴力量崛起，在经济总量和许多经济贸易领域都有着非常重要的地位，没有这些新兴国家参与的任何一个多边贸易协议都是不完整的、不具有广泛代表性。所以，以关键多数方式达成的协议不再是发达国家向发展中国家单方输送利益的渠道。其次，以关键多数达成的协议之外的成员方往往被认为在市场中所占份额很小以至于不足以破坏整个协议。从这个意义上说，这些非加入方并不是真正的“搭便车者”，因为“搭便车者”主要是指某一方如果不加入某协议将会对该协议的稳定性造成破坏。

值得注意的是，尽管一些成员方在协议达成时所占的贸易额很小，但是不能排除它将来发展成为真正意义上的“搭便车者”，因为贸易的发展始终是一个动态的过程。从近几十年来世界贸易的发展途径来看，这种担忧并非杞人忧天。因此，设定一定的机制防止“搭便车”现象的出现是有必要的。比如，可以设立审查机制，在发生上述情形时，要么扩大协定的成员数量，将“搭便车者”纳入协定的轨道上来，要么由加入方决定将“搭便车者”排除在无条件的最惠国待遇之外。

实际上，在多哈回合的谈判中“关键多数”方法已经在部分领域中被付诸实施，例如非农产品市场准入的部门倡议和服务贸易谈判。至于多哈回合的热点之一，农产品的贸易谈判能否采用关键多数方法，有学者用数据给出了肯定的答复。以贸易价值排名前三十的农产品为例，对进口或者出口贸易之和达到该农产品贸易进、出口总额90%的国家，以其贸易额的大小依次排列。结果发现只有相对的少数国家在全球农产品贸易中占有明显的份额。比如小麦，只要7个国家出口之和就占到它全球出口额的超过91%，36个国家进口之和就占它全球进口额的90%。对其他农业商品而言，这些国家的数量甚至要更少。这些数据显示，农产品贸易谈判在该决策机制上有着可实际利用的基础和前景。关键多数的方法可以通过减少谈判桌前谈判者的数量，从而成为更加灵敏快捷的决策机制。

三、WTO决策机制改革需要注意的问题

从经济学的角度来说，协商一致是唯一可以保证决策结果是帕累托改进的方法。但是协商一致也有着其显著的缺点，就是效率低下，这一点已经在实际谈判中被验证了。多哈回合谈判的僵持就伴随着地区主义、双边主义的爆发，以至于总干事拉米需要不断地回应WTO可能会被“边缘化”的问题。那么，多哈回合所遇到的困境是否就是由于现有决策机制的不足所导致的？经过几十年的贸易谈判，多哈回合所涉及的议题已经到了“深水区”，是否因为这些议题对各国内政的敏感性导致了谈判进展缓慢、一拖再拖？这个问题不容易回答。其实，即使不是多哈回合遇到阻碍的主要原因，现有决策机制的缺陷仍旧是一个不可否认的事实。如果对它进行改革能够推进WTO多边贸易体制的继续发展，能够促进多哈回合的谈判，又有何不可？

实际上，WTO的决策机制能否改变主要还是一个政治议题。“协商一致为主、投票为辅”的决策机制披着“民主”、“透明”、“重视小国利益”等外衣。前面的分析已经拆穿了这种种外衣，无论是绿屋会议，还是“组织化的伪善”，都说明WTO始终是一个大国博弈的舞台。那么如何让一个成员方的谈判代表甚至该成员方国内接受决策机制的改变呢？主要还是由利益来说话。

关键多数决策机制的提出是为了使得WTO的决策方式更加灵活，并不是要对WTO进行系统性的或者根本性的改革。虽然决策机制的改革会在程序和实体两个方面影响成员方的权利、义务，但是其主要目的还是为了保护多边贸易体系的完整性和各成员方的合法利益。而且这种决策机制不应该成为任何一个成员方参与到贸易谈判中来的阻碍，无论该成员方所占的贸易份额是多少。不仅如此，它还应当设置一种规则，让各成员方可以随时选择加入或退出谈判；协议生效后，若有国家愿意加入该协议，不能设置新的门槛，而是应当积极促使各成员方在此协议下的融合，让该协议成为真正的多边贸易协议。所以，尽管和传统的多边贸易协议有所不同，以关键多数的决策方式达成的协议仍然应当坚持遵守WTO多边贸易制度下的基本规则，如最惠国待遇、国民待遇、透明度原则等。只有这样，才能促进WTO多边贸易制度的进一步发展，而非使它走向分崩离析的道路。

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参考文献：

[1] 傅星国.WTO决策机制的法律与实践[M].上海：上海人民出版社，2009.

[2] 黛布拉·斯蒂格.汤蓓译.世界贸易组织的制度再设计[M].上海：上海人民出版社，2011.

[3] 王中美.论WOT“单一承诺”之变革[J].国际论坛，2012，（01）.