浅议媒体监督与行政执法的良性互动

【摘要】新闻媒体介入到执法监督领域，会造成媒体和民众在事实认定和结果判断上与执法机关的矛盾对立。新闻监督与行政执法两者之间应形成良性互动，相互制衡与促进。在共同的社会正义价值目标基础上，行政执法要防止因过分强调独立而走向执法专横，传媒则要防止因过分强调监督而走向媒体审判。

【关键词】媒体监督 行政执法 角色定位 良性互动

新闻媒体监督行政执法的现状分析

媒体加强对执法的监督力度与部分执法机构抵触心理间的矛盾。上世纪末陆续出现的以网络和手机为代表的新兴电子媒体，使最大范围的人民群众加入到舆论监督网络成为可能。公众不再满足于被动的新闻报道，新闻媒介专业人员更是主动深入到公众中去调查公众舆论和人民呼声，了解公共权力的运作情况，揭露、批判那些侵犯人民群众利益和危害公共利益的行为并促其纠正，防止其滥用公共权力。媒体主动行使舆论监督权，日益成为群众“代言人”。相对于受众的非专业和被动而言，大众传媒对行政执法机关的违法行为有着更强的敏锐性和捕捉能力。另一方面，不少行政执法机构对媒体的监督行为仍然存在排斥或抵触倾向。这也造成了新闻媒体在对执法进行监督的过程中受到许多不合理制约。例如，执法机关强硬拒绝媒体采访报道，又如，只允许具备某些身份的少数媒体对执法行为进行报道。这种抵触心理和排斥作法，使得现阶段新闻媒体与执法机关之间形成一定的冲突与矛盾。媒体抱怨执法机构限制了舆论监督空间，而执法机构对媒体的舆论“代言”行为颇有微词。

传统新闻体制对媒体监督执法的影响。我国目前部分新闻机构具有较重的行政化色彩和官本位倾向。这种官方化赋予部分媒体一种“超媒体力量”，具备了媒体审判与解决纠纷的超常能力。新闻报道如果一经上级领导的过问或关注，甚至获得领导批示，该新闻事件便会受到各机关部门的高度重视，利于有效迅速地解决。这种官方权威支撑下的“超媒体力量”，一方面使新闻媒体对执法监督更加给力，但另一方面，新闻媒体的官本位色彩也会影响其对执法的监督。有学者指出：“从法理意义上看，中国的传媒是官办的性质，因此传媒监督与其说是公民权利的延伸，不如说是政府权力的扩张。”①

法律文化中正当程序理念淡漠的负面作用。我国法律文化传统历来是重视实体正义，轻视正当程序理念的。一方面，具有官方喉舌功能的新闻体制与传统，使公众对新闻媒体具有较高的信任程度，公众很容易把新闻媒体对执法行为的认识与态度误认为是“法律事实”，这也是造成媒体审判的重要原因之一。另一方面，公众对新闻媒体报道事件，往往倾向于从大众情感、社会伦理和传统道德角度出发，形成一个非法律职业化的实体性预判，然后对执法结果是否公正合理作出一个道德评判。依法行政必须是实体公正和程序公正的统一，执法过程中的正当程序理念甚至要高于实体正义。从这个角度看，公众的社会道德性评价与执法机关的法律性判断存在差异甚至对立的可能性。

新闻媒体监督行政执法的理论基石与角色定位

新闻媒体监督行政执法的理论基石。媒体监督行政执法的理论基础来自于言论自由和公众知情权。言论自由是民主国家的基石之一。言论自由不仅表现在公民个人口头或书面发表言论的自由，也同样体现在通过新闻传媒发表意见的自由，只有新闻媒体的言论自由权利得到保障，其新闻报道权和舆论监督权才得以实现。另一方面，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要前提，更是新闻媒体行使采访自由、出版自由和批评自由的基础权利。2007年4月24日国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”政府机构不能以不正当的理由拒绝向新闻工作者提供有关新闻事件的真实材料，新闻媒体可以向政府机构申请公开某些信息。

新闻媒体监督行政执法的角色定位。第一，媒体监督行政执法时，要清楚并掌握监督的界限，要对媒体角色进行合理定位。媒体从业人员应牢记自身的位置与职责，不能随意跨越角色的定位与界限，不要动辄带有审判的视角，以“海瑞”自居。第二，媒体监督行政执法时，要保证执法独立。新闻媒体有搜集信息并向公众传达的言论自由，有新闻报道和评论的权利，但这种自由和权利不得侵害执法独立。要特别注意防止形成情绪化的“舆论审判”或“新闻判决”。②不能超越界限，随意对事件进行定性或擅自对某些事实及当事人做肯定或否定性评价和道德评判。不能侵犯当事人的合法权利，应当严格遵循正当程序理念，按照法律程序，客观中立地报道执法。

实现执法公正与媒体监督衡平互动的建议与思考

提高执法水平，改善执法理念。以杭州市为例，笔者在2008～2009年《“法治杭州”建设热点难点问题研究》课题的调查问卷中发现，超过6成的接受调查人员评价杭州市各级政府的依法行政水平为“非常满意”或“比较满意”。在对杭州的行政执法部门工作中存在哪些突出问题的调查中，认为行政执法部门“滥用执法权力”占12.5%；认为“执法人员法律素质差，态度生硬”占29.25%；认为“执法不严、纪律涣散”占14.25%；认为“重管理轻服务”占18.75%；认为行政执法部门“办事拖拉”占30.25%；认为行政执法部门“部门保护、地方保护”占20.75%；认为行政执法部门“互相扯皮或推卸责任”占24.25%。究其原因，行政执法存在的问题主要有两个方面：一是行政执法机关的理念，二是行政执法人员的素质。许多执法者在行政执法中重经济利益，轻人文关怀；重强制手段，轻沟通疏导。行政执法机关应积极提高执法水平，改善执法机关在媒体以及公众中的执法形象。倡导柔性执法，如行政合同、行政指导等方式，少用行政强制、行政处罚等硬性的管理措施，要求在执法的过程中，充分尊重被管理人的人身财产安全和人格尊严，讲究执法艺术，把处罚与教育相结合的原则寓行政执法之中，倡导理性化监督，促成行政主体与相对人的相互理解、信任与合作。

借鉴西方制度，加强新闻立法，防止“媒体审判”。我国目前法制体系中，相关《新闻法》或《传媒法》仍然缺位。必须加快制定相关新闻立法，对新闻媒体监督行政执法权运作的主体、客体、方法、介入时间、法律责任等进行明确界定。厘清新闻媒体的权利和义务，在肯定新闻媒体的舆论监督权的同时，防止“媒体审判”，保障执法的独立性、公信力与权威性。

立法上可以借鉴西方司法界对于“媒体审判”的规制制度。英国把藐视法庭罪分为两种情况，其中间接的藐视法庭行为并不要求发生于已经开始指控的诉讼程序。因此，即使诉讼程序尚未启动，新闻报道媒体仍然可能构成藐视法庭罪而承担法律责任。美国司法上有“限制言论令”制度，法院可以在特定情况下颁发“司法限制言论令”，要求新闻媒体不得对某一案件的某些内容进行报道。此外，美国法院还有禁口令制度，可以限制律师、当事人、检察官、证人等诉讼参与人向新闻传媒透露信息和发表言论，称为“诉讼发表规则”。③德国对“媒体审判”的规制方法，叫做“资讯拒绝给予”制度。德国相关新闻法中规定，联邦任何机构都有提供新闻媒体相关资讯、满足其履行公共资讯的义务。其中，会造成使现行未定的程序加快、困难、迟延或危害时，或抵触保密规定，侵犯重大公益及值得保护的私人利益，或已达到过分的程度的，不在此限。日本则以“实体不批评，程序可批评”作为平衡新闻自由与司法公正关系的主要原则。

促进新闻媒体与行政执法的良性互动。一、行政执法机关要肯定媒体监督对执法公正和权威的正面效用，消除对新闻监督的抵触情绪，主动配合媒体报道。执法机构在制度上，可以设立机构新闻发言人、实行记者招待会等制度，实行阳光行政。进一步丰富和规范信息公开内容，按照《政府信息公开条例》和“公开是原则，不公开是例外”的原则，将部门职责、执法程序等通过政务公开栏、办事指南、广播、电视、报刊、政务信息查询窗口、公众信息网等途径向社会公开，便于公众随时了解和监督政府的行政执法程序。二、媒体执业人员要增强法律素养，遵守职业道德，坚持真实、公正、适度的原则。媒体机构可以定期对执业人员进行法律培训，了解执法的性质、内涵、法律价值取向等。三、增强正当程序理念，健全社会监督体系。正当程序不仅是依法行政的基石，也是正当监督的出发点。媒体可以对执法行为实施“事前、事中、事后”全过程的跟踪，但在一阶段的工作还未做出定性的情况下，不得对实体有倾向性的评论。另一方面，要健全和监督责任制度，合理划分监督权限，提高社会公众的民主法制意识和监督意识，畅通群众直接监督渠道，完善举报投诉制度。

总之，新闻监督与行政执法之间应形成并保持适度的张力，达成良性互动，相互制衡与促进，即在共同的社会正义价值目标基础上，行政执法要防止因过分强调独立而走向执法专横，传媒则要防止因过分强调监督而走向媒体审判。（作者单位：浙江理工大学）

注释

①张志铭：“传媒与司法的关系――从制度原理分析”，《中外法学》，2000年第1期，第63页。

②王守贵：“论舆论监督与司法独立”，《雁北师范学院学报》，2005年第4期，第53页。

③宋素红，罗斌：“美国传媒与司法关系的走向”，《人民法院报》，2004年第4期，第35页。