血色小煤窑

五天过去了，噩梦仍时时缠绕着来自陕西汉中的运煤工朱以林。3月26日，在山西省吕梁地区孝义市孟南庄煤矿宿舍，朱以林和记者相对而坐，回忆当天的情形。

3月22日中午12时50分，在矿区停电两小时后，由于排风系统失灵造成井下瓦斯积聚，孟南庄煤矿发生瓦斯大爆炸。

恰在那一天，朱以林干活弄伤了拇指。和记者谈话时，他的手上仍然包着纱布：“停电了，排风扇也停了，矿长说：‘没事儿。’我们每次下井至少要做八小时，不到时间，谁也不准上来。要不是那天我手伤了，也不会上来，一定死在下面。”

但他的表弟黄华军还被埋在500多米的深井下，生还的希望几无。他狠狠地吸口气，反复说：“他才刚刚结婚两个月啊。”

3月27日，记者从矿难抢险指挥部得知：吕梁孟南庄煤矿“3・22”特大瓦斯爆炸事故中72名被困矿工全部遇难。

此次矿难因其死亡人数众多得到全国的关注，可是事实上，各地小煤窑发生死亡事故屡见不鲜。仅吕梁地区近期就事故不断：2月16日，离石市王文庄煤矿发生瓦斯燃烧事故，11人死亡；2月22日，交城县后火山村五七煤矿发生断绳跑车事故，14人死亡；2002年10月23日，中阳县朱家店煤矿发生瓦斯爆炸事故，44人死亡；2001年11月15日，交城县坡底煤矿发生瓦斯爆炸事故，33人死亡。

就在此文截稿时，3月30日19时左右，辽宁抚顺市又是一声巨响：新宾县孟家沟煤矿井下发生瓦斯爆炸事故，已有24人遇难。

一系列矿难记录，让人们不得不思考：安全生产管理体制在哪一个环节出现了问题？发生事故、停业整顿、大检查，这种处理事故的一贯方式，是否能够奏效？

密网中的漏洞

法不可谓不全，也不可谓不严，然而严格的法律法规和屡次大规模的停产整顿都未能阻止死亡事故的不断发生

“国家对于煤炭安全生产一直是重视的。”原煤炭安全监察司二司副司长、现煤炭信息研究院党委书记兼副院长的杨江有对记者说，“从机构整改、法律法规和政策的出台，都是如此。”

他以1998年国家机构改革为例。“在缩减编制的情况下，很多局或撤销，或成为行业协会，惟独煤炭系统，成立了国家煤炭安全监察局，给了2800人的公务员指标。这是少有的。”

1998年国家机构改革中，煤炭部被撤销，2000年成立国家煤炭安全监察局，与2001年成立的国家安全生产监督管理局实行一个机构两块牌子。煤矿安全生产及管理下放到地方的各矿务局负责，而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责。到2001年，包括19个省级煤管局及68个安全监察办事处的国家、省、地区三级煤炭安全垂直监察体系已经建立。

2003年3月出台的机构改革方案，刚刚将国家安全生产监督管理局提升为国务院直属机构，愈加显示出国家对安全生产的重视。

就在这些年里，《煤矿安全监察条例》、新的《煤矿安全规程》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等相继出台，为执法提供了执法依据。仅《煤矿安全监察条例》就附有38个配套规章和规范性文件，并且相应制定了22个煤矿安全监察执法文书。

法不可谓不全，也不可谓不严。然而事与愿违，严格的法律法规和屡次大规模的停产整顿都未能阻止死亡事故的不断发生。根据安全生产监督管理局的最新统计数据，2002年全年煤矿发生死亡事故4344起，比上年增加了1262起；死亡6995人，比上年增加1325人。

看似密密麻麻的法网，已经出现了巨大的漏洞。到底在哪一个环节出了岔子？

关井拉锯战

关井工作就像一场拔河赛，绳子的一边是安检工作人员，而另一边，不仅有小煤窑的矿主，还有当地政府

国家安全生产监督管理局(国家煤炭安全监察局)政策法规司司长黄毅告诉记者，乡镇小煤矿始终是事故多发领域。每年煤矿事故70％多发生在小煤矿。正因为此，全国范围内开展的历次安全检查整顿工作，都以小煤窑为重点。

2001年6月，国务院发出紧急通知，提出了“四个一律关闭”：国有煤矿矿办小井一律关闭; 国有煤矿井田范围内的小煤矿一律关闭; 不具备基本安全生产条件的一律予以关闭; 四证不全以及生产高硫高灰煤炭的一律关闭 。后又提出必须在2001年10月底前全部关闭非法矿井。

根据国家安全生产监督管理局提供的数据，作为煤矿事故最集中的小煤矿，已经从1997年的8万多处，缩减为2.5万多处。

然而，一个尴尬的现实是，一方面对小煤窑关井停产，另一方面已关停的小煤窑又纷纷死灰复燃。2002年以来乡镇煤矿发生的36起特大事故中，19起是无证非法小煤矿或未通过验收擅自恢复生产造成的。此次发生矿难的孟南庄煤矿，当地安监部门已向其发出三次停产指令，甚至给运煤绞车套上锁链，贴了封条，矿长竟然撕掉封条，砸了链锁，强行继续生产，终酿大祸。

对许多安全监察工作人员来说，关井压产已经成为一场捉迷藏式的闹剧。“只是用个东西盖住，或者井口用个土填起来，等你走了，他又开了。”湖南某地的一小煤矿，就用类似的手法“关”了14次。

另有一个形象的比喻：关井工作就像一场拔河赛，绳子的一边是安检工作人员，而另一边，不仅有小煤窑的矿主，还有当地政府。问题的复杂性就在这里。

地方干部参股小煤矿早已不是新闻了。一位经常参加煤矿事故处理的安监人员告诉记者：“十有八九都是这个情况。”

比个人参股更为普遍的原因是保持地方经济增长的必要。山西省孝义市便是一例。据孝义市财政局局长王正树说，由小煤窑支撑的煤炭行业对于市财政的贡献，高达70％以上。

孟南庄煤矿的矿主，现年68岁的孟昭康，历任乡长、孝义市煤炭局长、吕梁地区能源公司总经理、吕梁能源开发公司孝义分公司总经理，在当地可谓根基深厚。他从20世纪80年代初就开始在孟南庄煤矿打井挖煤，现他个人在孟南庄煤矿的投资额近3000万元。至去年孟南庄煤矿扩大到了年产煤15万吨，还吸收了上市公司山西焦化2000万元股份，并被定为山西焦化的“煤源基地”。矿井范围也不断扩大，目前各家媒体报道的统一说法是12.8平方公里，但在2002年出版的《孝义指南》上，却明明白白地写着：“（孟南庄煤矿）扩界后的井田面积为24平方公里，可采储量6000万吨。”

这样的矿井面积、这样的煤炭储量，实在很难想像是属于一家私人控股的所谓“小煤矿”。孝义市煤管局的该市煤矿分布地图显示：孟南庄煤矿是位于“国有煤矿或规划区”的“曹村矿井”中的惟一私人矿井。

据知情人士介绍，孟昭康早年就显示出了不同一般的经营能力，他能够获得条件这样优厚的矿井开采权，一方面与他早年的苦心经营以及担任煤炭局长的经历有关，另一方面，他吸收大量国有上市公司的股份，并从自己的股份中分出一小部分给孟南庄村，从而给自己的煤矿涂上了“国有矿井”、“村办矿井”的保护色。

孟昭康在孝义市富名远扬，有“孝义首富、吕梁前三、山西上榜”之说。据记者的调查，他还曾多次大手笔出资，为地方政府“排忧解难”：收购城建局办公楼，为一座已经有20多年历史的破旧三层楼房耗资数百万元；扶持吕梁地区能源公司孝义分公司，投资建成当地数得上的宾馆能源宾馆。这次矿难前，他正准备出资3500万元收购市政府招待所孝义宾馆，如果不是这次矿难，这笔收购差不多就该完成了。

关井绝不是一件简单的事，从其实际效果看，这是一场国家、地方以及矿主之间复杂的拉锯战。

战争的激烈程度和小煤窑的利润空间密切关连。从1998年开始，中国整个能源供应形势趋紧，加之各地关闭小煤窑效果日现，煤价开始节节攀升。当地一位姓王的小煤窑矿主告诉记者：“这会儿高硫煤一吨能卖一百四五十块钱，低硫煤1吨要200多块。比四五年前涨了一倍多。”如此高额利润，促使矿主们铤而走险，即使公然违抗禁令也在所不惜。

带血的煤

压缩“安全成本”成了心存侥幸的私人矿主们追逐“利润最大化”的惟一“可变量”

对于此次孟南庄煤矿事故，当地其他矿主的看法普遍是：这是一个偶然事故。一位拥有年产量1万多吨的小煤矿的矿主对记者说：“孟南庄煤矿和我们相比，算是大矿了。矿越大，越安全，它的安全设施在小煤窑里算是好的。”另一位矿工也称：“如果不是两个小时的停电，事故也不会发生。”

这真的是一起偶然事故吗？在煤矿工人宿舍楼上，“安全第一，预防为主”八个大字鲜明夺目，但这一精神是否得到落实呢？

没有正式的安全培训： “都是些体力活，培训个啥呀，来了就下井，一边学，一边培训呗。”

没有足够的安全设备：“安全设施？就是风井里的那个吹风机嘛。”

没有专业的瓦斯员：“他就是到你工作的地方来瞅一瞅，看看没有什么事儿，就到外面的坑道睡觉去了。”

安全投入和安全意识的严重缺乏，是导致事故的祸首。

一位当地的小煤窑矿主给记者算了一笔账：吨煤中工资成本50元～60元，矿井的基本维护费用2元～3元，税费约占销售额的20％左右，合计约为80元～90元。孝义市小煤窑多为高硫煤，吨煤市场价140元～150元，这样吨煤可获利50元～70元。

按照正式的煤矿安全生产标准，煤矿所计算的成本，应分为基本成本和安全成本。值得注意的是，上述这位矿主的计算，潜意识中并没有把安全成本考虑在内。也许由工资、电费、矿井维护费用、税费组成的“基本成本”，已没有太大的可压缩空间了，而具有相当弹性的“安全成本”――不出事约为零，出事则可能无限大――就成了心存侥幸的私人矿主们追逐“利润最大化”的惟一“可变量”。

“上面来人检查，说你安全不行，不合格，不能生产，那就搞一搞。没人来检查，也就这样了。”这位小矿主说。

事实上，只要不死人，矿主们缩减安全成本的风险并不大，即使被检查出问题，一般只是罚款了事。而根据《煤炭安全监察条例》以及其他有关规定，最高罚款也只有15万元,往往是只要交了罚款就可继续生产。

据娄底市煤炭局有关负责人介绍，小煤窑矿主有恃无恐，源于政府打击不力。有的出事后一跑了之，待风声过后再跑回来继续办矿；有的矿主请外地打工者当矿长，逃避事故责任。

监管难题

煤炭安全监察这把刀自打造出来就缺乏硬度

当山西吕梁矿难引起群情激愤时，另一则新闻又唤起人们对2001年南丹透水事故的惨痛回忆。

3月25日，南宁市中级人民法院对河池原地委书记莫振汉进行一审公开开庭审理。莫振汉因延误南丹“7・17”特大矿难事故的处理被控罪。他也是目前为止南丹矿难事故涉案人员的最高级官员。

此时距南丹矿难已时隔一年有余。什么原因使得这场特大事故的处理需要花费一年多的时间，不得而知。只是由于它是全国关注的特大事故，莫振汉的受审不能不暴露在媒体的视野之中。可以推知，更多的在公众注意力之外的众多矿难，在事故处理之后，事故责任认定和相关人员的处理会随着时间的流逝不了了之了。

据新华社报道，2002年5月4日，湖南省娄底市所属的涟源市塞海二矿发生特大瓦斯事故，一次死亡15人，其责任人至今未受到惩处，矿井也没有关闭。

在另一些业内人士看来，安全监察这把刀自打造出来就缺乏硬度。

首先，安监力量的薄弱使得监管力不从心。根据《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》，省级煤矿安全监察局编制在40名到60名左右，煤矿安全监察办事处的编制一般为20名到25名左右。

“乡镇煤矿点多面广，且多在山区，一个地区的乡镇煤矿有几百个。”杨江有说。也就是说，25名安监工作人员可能要监察几百个煤矿。“有的办事处要把辖区内所有煤矿监察一遍，大概需要一年。”

在这样的工作条件下，时刻盯住每一个矿井的安全生产，几乎是不可能完成的任务。一位安监人员说：“那么多矿井，顾不过来，该停的我只能给你贴个纸条，但总不能天天看在那儿。你人走了，矿井就又开工了。”

相比于客观条件，安全监察管理体制的先天不足更令人忧虑。国家安全生产监督管理局和煤矿安全监察局在中央层面是两块牌子，一套人马，在地方却是两个体系，两套人马。两个体系的管理方式也有所不同，前者是分级管理，后者是垂直管理。这便形成了上边是一家，下边却分散的尴尬局面。

国家煤炭安全监察局成立的本意是有利于独立行使执法监督权。将“裁判员”和“运动员”的角色分开。但是在地方，“裁判员”往往得靠“运动员”。无论是停产整顿，还是追究有关负责人及地方领导人的行政责任或者刑事责任，都要仰仗地方政府的支持。

对于这种体制，一位国有煤矿的矿长评价说：“安全监察属于国家直属领导，与地方没有人、财、物上的关系。如果你不决定别人的人事和财权，别人为什么要听你的？让它去管它管不了的事情，那不坏了？”

国家安全生产监督管理局政策法规司政法处副处长沈萍，在一篇题为《煤矿安全监察行政执法存在的问题与对策》的文章中，专门提到了因为管理体制的不顺而造成的安监程序的磕磕碰碰：

一些地方政府在资金来源和技术装配上，对本地区安全生产监督管理局工作的支持明显高于煤矿安全监察局。二者在实际工作中配合不够默契，影响了安全监督监察整体作用的发挥；

罚款收缴“两条线”执行不力。《煤矿安全监察罚款管理暂行办法》第6条规定，煤矿安全监察罚款实行中央与地方财政按“五五”比例分成。但部分地方的财政部门把罚款全部用于当地煤矿的发展，极少返还给煤矿安全监察机构；还有一些地方政府，认为地方财政在罚款分成比例中应多占份额；

煤矿事故调查处理决定不能完全落实。虽然由煤矿安全监察机构组织事故调查组，作出事故处理决定，但对事故责任人的处理必须交给当地政府实施，使得处理难以真正落实。

正是因为考虑这些因素，国家煤炭安全监察局负责人在历届安全生产会议中，往往要提及“注意与地方政府协作沟通”。

问题是，因为利益和管理制度而起的矛盾，仅仅是“沟通”就能解决的吗？

谁来支付成本

“关停”的方向是对的，但是在具体操作上，必须考虑到补偿问题，否则难免关了再开和矿难层出不穷

3月25日，孟南庄煤矿事故发生后第三天，山西省安全生产紧急会议召开，决定吕梁地区所有煤矿停业整顿，山西省对所有煤矿开展安全生产大检查。紧接着的将是一场全国性的安全生产大检查，煤矿成为检查和整治的重点。

一位姓王的小矿主，虽然“四证”（采矿许可证、煤炭生产许可证、煤炭企业营业执照、矿长资格证书）齐全，其煤矿却也在停产之列。“估计要停半个多月吧，损失是肯定有的，国家不让干就不干，咱也没办法。”话是这么说，这位矿主的表情和语气却透漏了心里的不甘。

“在1995、1996年前，就是证照不全，也没人管。1996年以后就越来越严了。”王矿主眯起眼睛，似乎在回忆过去的美好时光。

“煤炭行业的问题是积重难返。许多乡镇小煤窑是在地方政府的鼓励和支持下兴建起来的。”中国地质大学工程技术学院院长罗云对记者说。

乡镇小煤窑也曾有过辉煌时期。20世纪80年代之初，为了缓解煤炭紧缺问题，国家采取“有水快流”政策，鼓励国家、集体、个人一起上煤矿。地方乡镇煤矿乘势而起，成为国营煤矿以外的另一重要供应来源。

1993年，煤炭产品生产和价格管制放开后，煤炭市场供大于求，煤价下跌，国有煤矿普遍陷入亏损和破产的窘境。而小煤窑由于规模小投入少，反而以低成本和低价格迅速抢占了煤炭市场。至1995年，乡镇煤矿年产量高达6.59亿吨。

然而，“福兮祸之所伏”，小煤矿因绝对成本获取发展优势之时，正是矿难事故频发之始。毕竟人命关天，1996年《煤炭法》颁布，开始规范煤炭生产经营活动；从1997年开始，国务院强制关闭40个国有及25000个非国有煤矿。此后，尽管面临来自地方政府和煤矿主或明或暗的反抗，到2002年，乡镇小煤矿已经从8万多处缩减为2万多处。

矿井的反对是显而易见的。“这不像饭馆商店，矿井投入大，（盈利）周期长，我刚投入了几十万、上百万，说关就关，这些钱不是打水漂了吗？”

被关闭的矿井所得的经济赔偿很少。“国有大矿，国家给一点补助，当然钱也很少。至于地方、个体的，国家不会赔。”一位煤炭安全监察局官员回忆起执行关井时屡遭“损失谁补”的质问时说：“我们也很为难。”

对地方政府来说，关井费用也是不小的负担。“调查啊,填井啊,钱花的多了。国家曾经给了4000万给地方，各省一分，也没了。"煤炭安全监察局一位人士回忆说，“关闭小煤矿，是可持续发展的战略必然要求，可由谁来承担转型代价和成本呢？”

“三农”问题专家、《中国改革》杂志主编温铁军认为，“关停”的方向是对的，但是在具体操作上，必须考虑到补偿问题。不然，对于众多的小煤窑，越要它关闭，它越要掠夺性开采，抓紧收回投资，也造成关了再开和矿难层出不穷。“这不是一个简单的道德问题或者简单的地方政府如何作为的问题。”

记者告别孟南庄煤矿时，矿区已经不复往日的热闹。幸免于难的矿工纷纷离开，剩下不多的人无精打采地围坐在宿舍里。

矿工小陈来自陕西安康，事发前才上了一天班。他告诉记者，六七天前，他和同伴们来到孟南庄煤矿，原打算好好挣一笔钱，一场矿难打碎了他们的全部梦想。

“将来打算怎么办？”记者问。

小陈呆了半晌，所答非所问：“我们来的路费都是工头垫的，还不知道怎么才能回去。”