论粤港澳经济一体化中的法制协调

基金项目：

2007年广东省软科学研究项目(20078070900105)“广东利用资本市场推动制度创新的政策与机制研究”的阶段性成果之一

作者简介：

朱最新(1968-)，江西安福人，广东外语外贸大学法学院教授、法学博士，研究方向为宪法学与行政法学。

摘要：粤港澳经济一体化需要法制协调。“一国两制”下的经济一体化是粤港澳法制协调的逻辑起点。以此为视角，尊重现实、平等互利、共同发展为原则，强化、完善府际协议制度和磋商沟通机制，循序渐进地构建中国特色的区域统一立法是完善粤港澳法制协调的必由之路。

关键词：粤港澳；经济一体化；法制协调

中图分类号：F727

文献标识码：A　文章编号：1002-0594,(2008)10-0028-05　收稿日期：2008-06-13

随着经济全球化，粤港澳经济正日益加速一体化。一体化，意味着从无序到有序，或者打破原有的系统结构而形成新的系统结构。这需要改变原来的序参数，建立新的序参数。现代社会是由法律来治理，并将法律作为社会控制的主要形式，这使得法制成为这种序参数的主要构成。只有建立和健全区域法制协调机制，才能消除区域内不同行政区之间的不一致、不协调，减少交易成本，实现区域经济一体化与社会和谐发展。

一、粤港澳法制协调的逻辑起点

所有制度创新都必须从特定逻辑起点出发。离开了特定逻辑起点，只能造成理论上的混乱和实践中的困难。那么，粤港澳法制协调的逻辑起点是什么呢?

(一)粤港澳区域经济一体化粤港澳三地自古互联一体，都属于同根同种的岭南地理板块和社会区域。自20世纪70年代以来，广东借助毗邻港澳的地理优势和国家给予的政策优惠，加大改革开放步伐，承接港澳等地产业升级转移过来的劳动密集型产业，与港澳地区形成“前店后厂”的合作模式，社会、经济等各方面取得了巨大发展。截止目前，港澳仍是在广东投资的主要来源地。

如果说过去粤港澳经贸合作主要是以民间自发的和分散的合作为主，合作各方大多从自身利益来考虑经济发展问题，区域经济的整体利益在合作中显得弱化，区域经济一体化程度不高。那么，在今天粤港澳经济一体化则已成为粤港澳三地政府的基本共识。粤港澳经济一体化，使得粤港澳经济对外形成了一种同求的社会连带关系。即为了实现共同利益而结成的不可分割的团结协作关系；在内部形成一种分工的社会连带关系(狄骥，1962)，即为了实现共同发展和繁荣而结成的相互依赖、各种资源综合配置的分工合作关系。也就是说，它们之间不仅要避免互为敌人，而且要在政府有意识的推动下结成一个利益共同体而互为合作伙伴和成员。

(二)一国两制 粤港澳三地隶属两种不同的社会制度，其经济一体化所面对的情况与长三角等其他地区的情况有所不同，不只是涉及“行政区划和利益主体不变、中央和地方的职责分工”等问题(叶必丰，2005)，而是涉及“一国两制”这一关键性问题。这主要表现在以下几方面：

1　中央人民政府对港澳的管理权有限。香港特别行政区、澳门特别行政区(以下简称港澳特别行政区)都是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。但是依据港澳基本法规定，中央人民政府在港澳特别行政区只负责管理与港澳特别行政区有关的外交事务、防务以及依照基本法规定任命港澳特别行政区行政长官和主要官员。派驻港澳特别行政区负责防务的军队不干预港澳特别行政区的地方事务。港澳特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。中央各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预港澳特别行政区根据基本法自行管理的事务。中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在港澳特别行政区设立机构，须征得港澳特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。中央各部门、各省、自治区、直辖市在港澳特别行政区设立的一切机构及其人员均须遵守港澳特别行政区法律。

2　粤港澳三地政府权限不一。

(1)行政管理权限不同。依据港澳基本法的规定，港澳特别行政区都享有行政管理权和全国人大及其常委会及中央人民政府授予的其他权力，依照基本法有关规定自行处理港澳特别行政区的行政事务。而依据宪法规定，国务院统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定中央与省、直辖市的国家行政机关职权的具体划分，并有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。可见，广东政府不具有自行处理本地区行政事务的权力，必须服从国务院的统一领导。

(2)立法权限不同。依据港澳基本法的规定，港澳特别行政区都享有立法权。港澳特别行政区立法机关制定的法律虽然必须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律生效。而且只有该法律涉及中央管理事务及中央和特别行政区关系时，全国人大常委会才有权将有关法律发回而使之立即失效。全同性法律除列于基本法附件三者外，不在港澳特别行政区实施。广东省虽然也享有立法权，但其范围有限：《立法法》第8条规定的事项只能制定法律，广东无权进行创制性立法：在行使立法权时，不得与法律、行政法规相抵触；地方性法规、政府规章如与部门规章冲突，由国务院作出裁决。

(3)司法权不同。依据港澳基本法的规定，港澳特别行政区都享有独立司法权和终审权。除对国防、外交等国家行为无管辖权外，对港澳特别行政区所有案件均有审判权。而在广东，最高人民法院监督广东地方各级人民法院的审判工作。最高人民检察院领导广东地方各级人民检察院的工作，下级人民检察院对上级乃至最高人民检察院负责。

3　粤港澳三地分属于三个“法域”。由于历史原因。港澳都曾受外来统治。香港地区从1842年至1997年作为英属殖民地被英国管治，其法律制度深受英国的影响。香港法律体系属于普通法系。澳门在葡萄牙管治期间延伸适用葡萄牙法律来调整其社会关系，没有自己独立完整的法律体系。现有澳门法律体系基本上属于大陆法系。而广东作为内地的一个省份，其法律体系属于我国内地所特有的社会主义的中华法系。法系不同，其法律理念、法律价值、法律性质、法律体系、法律解释、法的渊源以及立法和司法等诸多领域都呈现出一系列巨大差异。这种差异在某种意义上使我国法律生活更加丰富多彩，但也使粤港澳合作中法律矛盾和冲突更加复杂多样，增加了粤港澳法制协调难度。

4　港澳和内地都是WTO的独立成员。依据WTO相关规定，港澳地区以单独关税区身份与中国内地一起成为世界贸易组织的独立成员。作为WTO成员，港澳和内地在享有相应权利的同时，也要承担相应义务；在享受相关贸易待遇所带来的便利、利益和优惠的同时，也要为其他国家或成员提供法定和约定的待遇。而且内地是以“发展中”国家身份加入WTO的，其权利义务与港澳也有所不同。因此，粤港澳经济一体化中的法制协调还要受到WTO规则的一定影响。

总之，我们面对的事实是，粤港澳经济一体化是不可阻挡的潮流，而粤港澳又是一国之下社会制度不同、法域不同、互不隶属的多个行政区域，即不同社会制度、不同法域下的多个行政区域间的经济一体化，这就是粤港澳经济一体化中法制协调的逻辑起点。

二、粤港澳法制协调机制的现状

由于不同主体受其自身因素影响。对法律会有不同理解，或作出不同选择。因此，一般意义上说，法制协调在任何情况下都是存在和必要的。而“一国两制”背景下的粤港澳法制协调更是不可避免。法制协调按时间先后一般分为两种：一是事先法制协调，即一种事先进行协调、避免冲突发生、促进共同发展的法律机制，如CEPA等。二是事后法制协调。即一种事后的纠纷或冲突的法律解决机制，如CEPA争端解决机制、WTO争端解决机制等。事后法制协调机制对粤港澳法制的协调一致，是有意义的，但却是不充分的，只能作为一种必要补充，我们这里探讨的法制协调主要是事先法制协调。

通过多年实践和探索，目前粤港澳法制协调机制主要有以下三种。

(一)中央政府的法制协调粤港澳三地是中央政府统一管辖下的地方行政区域。一般意义上说，为资源优化配置、经济社会和谐发展，中央政府有权对各地方行政区域进行法制协调。中央政府的法制协调有三种：第一，全国人大统一立法。依据基本法只有在附件三中的法律才能在港澳实施。虽然中央可进行增删，但仅限于国防、外交等事项。统一立法在法律上存在障碍。第二，国务院直接协调。在港澳回归祖国后，为推动内地与港澳地区经贸关系的进一步发展，2003年以来，中央政府作出了CEPA制度安排。CEPA一系列安排主要突出了对香港特行政区的优惠，有人称这是送给香港特别行政区的“一份大礼”。(辛又新，2004)CEPA制度也是“一国两制”下法制协调的一次重要尝试，对粤港澳法制协调起着示范作用。但由于中央政府对港澳地区除国防、外交、人事等事项外，并不具有管辖权。因此，中央政府法制协调更多的是通过对内地法律的立废改以协调双方法律冲突。这种协调更多的是一种政治妥协。随着内地法治进步，这种法制协调虽在一定范围内还起着基础性作用，但其协调空间正日益狭窄。第三，中央各部委直接协调。如交通部牵头制定了《长汀三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》(周其俊，2004)。这种法制协调机制在粤港澳法制协调中不可能存在。因为港澳基本法已明确规定，中央人民政府所属各部门不得干预港澳特别行政区根据基本法自行管理的事务。可见，“寄望于通过中央统一立法来协调、规范不同法域涉及的相关的社会经济关系几乎是不现实的”。“寄望于通过最高行政机关的统一行政管理措施来安排、处置各种冲突和对立也几乎不可能”。(陈俊，2000)

(二)粤港澳府际协议制度府际协议制度，在粤港澳经济一体化和法制协调中具有重要的地位。它的缔结主体，是粤港澳地区的行政机关，即港澳特别行政区和广东各级人民政府或其职能部门，是一种对等性行政协议。缔结形式有三种：第一，通过泛珠三角“9+2”模式缔结的。如《泛珠三角区域合作框架协议》等。第二，通过港澳政府与广东各级政府缔结的，如，《粤港关于联合投资推广的合作协议》等。第三，通过港澳政府下设机构与广东各级政府的职能部门缔结的，如广东省体育局、香港民政事务局、澳门体育发展局签订的《粤港澳体育交流与合作协议书》等。粤港澳府际协议是以尊重各方意愿为前提而达成的共识，体现了双方求同存异、互信互让的精神。但粤港澳府际协议的内容大多过于原则，只载明近期能够实现的一体化事项，所达成的共识，往往是一种努力方向和所需要采取的措施。尽管这种府际协议作为国内法的一种形式，在国外早已被承认，但我同法律对此并没有做出任何规定，其法律效力不明确。另外这些府际协议还存在责任条款缺失等问题。因而府际协议的作用受到严重限制。

(三)粤港澳磋商沟通机制 粤港澳磋商沟通机制，是指粤港澳政府及其职能部门负责人之间直接进行磋商、对话、互通信息，并基于共同目的，自觉、积极地采取联动措施的法制协调机制。

1998年3月，由时任粤常务副省长的与香港前政务司司长陈方安生共同领衔的首次粤港合作联席会议在广州召开；2003年，联席会议升格为两地行政首长共同领衔。会议主要探讨了在区域性基础设施建设、物流和口岸、卫生和食物安全及其他领域的具体合作。粤港合作联席会议下设“粤港合作联席会议联络办公室”作为常设机构，另设立若干专责小组，负责对各专题合作项目的研究、跟进和落实。2004年6月，时任香港政务司司长的曾荫权率领港府有关官员到深圳与李鸿忠一行举行会议，双方在口岸、基建、旅游、物流、工商专业服务、高科技合作、金融、法律、环保、教育及公务员交流等方面达成了共识，并签署了《加强深港合作备忘录》。2005年11月，在SARS、禽流感肆虐之后，广东省卫生应急考察团与香港卫生署共同举行“粤港流感和禽流感大流行应对工作会议”。会议达成共识：一是加强监测合作：二是健全预警机制；三是实施联防联控；四是技术资源共享(王金志，2007)。2004,年6月签署的《泛珠三角区域合作框架协议》中，各方同意建立内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度等多层次合作协调机制。

可见，粤港澳政府之间已形成了多层次、多元磋商沟通机制，有效协调了各方利益冲突，促进了经济一体化。然而，这种磋商沟通机制的有效性，完全有赖于成员方对共同体的责任感和自觉性。

三、粤港澳法制协调的强化与制度完善

“一国两制”是我国的长期国策，在此法制背景下，中央政府法制协调将是特殊情形下的一种有限选择。而府际协议制度和磋商沟通机制是粤港澳经济一体化和法制协调的明智选择。我们所要努力的是，根据尊重现实、平等互利、共同发展原则，如何在强化、完善府际协议制度和磋商沟通机制的基础上循序渐进地构建中国特色的区域统一立法。对此，我们的对策和建议如下：

(一)实施资源盘点资源依赖理论假定，组织间的合作关系会依各自资源优势或劣势，进行各种资源的动态交易。这些资源包括土地(包括天然和人造的有形资源，如住宅、公园、学校、医院及公共开放空间等)、人力(包括公、私部门和非营利组织人力资源的质和量)、财源、权威、正当性、资讯、组织和社会资本等资源(江岷钦等，2004)。在经济一体化中，粤港澳三地政府必须对本身的各种资源进行盘点，以分析和了解本身在各类资源上的优势及劣势；同时，也应该尽可能了解合作对象地方政府的资源配置状况，作为与其他地方政府发展合作关系的客观参考依据，以防止因产业结构相似而导致的重复建设和资源的浪费现象。这也为粤港澳法制协调提供客观的物质基础。当然，资源盘点还应该包括对法律的盘

点和清理，以便采取一致的行动，保证法制协调。港澳立法主体比较单一，而广东的立法主体比较多元，既有省级立法主体，又有省会市立法主体，还有深圳、珠海、汕头特区的授权立法。因此，法律盘点和清理的重点在广东。

(二)强化和完善府际协议制度府际协议，作为行政协议的一种形式，其效力在国外已有明确规定。在我国，目前并无法律依据，对如何强化和完善府际协议制度，我们只能就现实问题从理论上加以讨论。

行政协议，一般是指“以行政法上之法律关系为契约标的(内容)而发生、变更或消灭行政法上之权利义务之合意”(林明锵，2002)。府际协议作为典型的行政协议，其内容应该具体明确。从现有的各种宣言、协议和意见书来看，粤港澳地区所缔结的府际协议内容过于原则，很多只是一种意向、空洞的宣言或抽象性的指示，具体措施不多，因而契约的履行很难保证。英国的霍布斯曾说：“约定若是没有刀剑在后支持，只是说说而已。”因此，强化和完善府际协议制度必须完善府际协议有关的违约责任，以促进府际协议的履行。

不过，府际协议作为一种公法契约区别于私法契约。同时，粤港澳地区的府际协议作为一种对等性行政协议区别于不对等行政协议。对等性行政协议虽然也具有拘束力和强制执行力，可拘束各成员方的行为，任何一方成员不得随意解除或终止该府际协议，最多只能退出该行政协议，但不应获得司法保护的效力。这就要求对违约责任必须有所选择。总的说来，这种违约责任不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。也就是说，违约方因为不履行义务而不能享受其权利。这种责任形式的间接作用效果，就是违约方被集体所孤立(叶必丰，2005)。“社会性使人们害怕孤立，希望得到尊重和喜爱”。“只有假定了人们对孤立的极端恐惧时，我们才能解释人类为什么至少在集体中能取得伟大成就”(哈尔曼・哈肯，2001)。因此，孤立也可以说是一种间接的制裁方式。

(三)循序渐进构建中国特色的区域统一立法府际合作的关键在于有一个良好的制度环境。所谓制度环境是指“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”(卢现祥，2003)。因此，一个共同的法律基础是粤港澳合作不可缺少的制度环境。这就有必要实行统一的区域立法。而“一国两制”的现实使传统的区域统一立法模式难以完全适用。粤港澳间的法制协调必须循序渐进地构建一个中国特色的区域统一立法模式。这一统一区域立法模式大致图景是由粤港澳政府、行业协会等向粤港澳法制协调委员会提交协调草案，粤港澳法制协调委员会依据粤港澳实际对协调草案进行整体上的协调完善，再由粤港澳政府分别依照当地立法程序依法向立法机关提交立法草案，由立法机关通过正常立法程序通过。这既达到了统一立法的目的，又遵循了“一国两制”的基本方针。在构建这一中国特色的区域统一立法时，特别应该关注以下几方面问题。

1　粤港澳法制协调委员会。粤港澳法制协调委员会是一个对协调草案进行整理、加工、协调、平衡或具体化的组织。这些事务大都属于法律事务。因此，粤港澳法制协调委员会应该由粤港澳三地的法律人士组成。其职权范围主要是：(1)对粤港澳政府间的府际协议、重大行政措施的建议案等进行法律上的审查与协调；(2)对各类行业组织提出的民间方案进行法律上的审查与协调；(3)接受成员方或民间组织等公众关于某成员方违反府际协议的指控，开展调查研究，提出评价意见，报送粤港澳政府，必要时向社会公开；(4)就有关粤港澳法制协调事项，自主开展独立研究。在粤港澳法制协调委员会的职权范围中，我们之所以赋予行业组织提出民间方案的权利，是基于这样的认识：粤港澳经济一体化和法制协调的启动权，不应当为政府所垄断，而也应当为公众所拥有。

2　广东的立法权限问题。在粤港澳三地政府中，港澳享有高度自治，在同一区域立法中不存在任何的权限障碍。而广东不享有高度自治权，其立法权限非常有限。因此，中央通过法定途径扩大广东的立法权限就成为粤港澳区域统一立法的关键要素。但是，在扩大广东立法权限时，我们也必须考虑到整个大陆地区法制统一问题，以及地方保护主义的可能性。因此，广东立法权限的扩大主要应该局限于根据法律目的、精神和原则对具体法律规范进行改变的权力范畴，而且这种改变是否符合法律目的、精神和原则应该依法由备案机关进行审查。

3　信息公开和公众参与问题。粤港澳经济一体化和法制协调，不仅仅是政府的事，更是粤港澳人大家的事，凡涉及大家的事都应让大家知道和参与，是一个原则。而且，公众的意见不仅可以成为促使政府履行府际协议等的内部民意压力机制，而且为区域统一立法的实现提供民意基础。粤港澳三地政府，不能一厢情愿地推行经济一体化，在哪些方面、什么时候推行一体化，都应充分尊重民意，积极推进和扩大公众的参与。而公众的参与需要政府信息的公开。因此，府际协议的缔结，相关统一立法的出台等等，都应事先公布方案，让大家充分了解，并应通过座谈会、论证会等形式广泛听取各界民众的意见，也可以参照《立法法》和《规章制定程序条例》的规定采取听证会的形式听取意见。

(责任编辑　万小妹　责任校对　孟　卿)