京沪农民工养老保险政策及其对广东省的启示

基金项目：

广东外语外贸大学校级青年项目(GW2006-Q-005)；广东外语外贸大学科研创新团队基金(GW2006-TA-002)

作者简介：

展凯(1980-)，江苏泰州人，广东外语外贸大学经贸学院教师，中山大学岭南学院博士研究生，中国准精算师，主要研究方向为金融与保险、保险精算和计量经济学；

申曙光(1963-)，湖南邵东人，中山大学岭南学院教授，主要研究方向为金融与保险和社会保障。

摘要：文章运用精算分析方法，在不同的利率和工资增长率假设条件下，对京沪两地农民工养老保险统筹基金的充足性、未来养老金给付的替代水平等方面进行全面的测算和比较，最后根据测算结果结合广东实际情况给出了相应的政策建议。

关键词：农民工养老保险；政策评估；政策建议

中图分类号：F840.67

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2008)10-0038-05　收稿日期：2008-06-18

完善农民工养老保险制度是构建和谐社会的重要举措。广东省是目前全国农民工人数最多的地区，随着国民经济的持续快速发展，对农民工的需求还会进一步增加。由于各种原因，近两年来珠三角很多企业面临“招工难”的问题，有媒体则直接称之为“民工荒”。虽然外界对于“民工荒”的提法尚有很多不同意见，但是为农民工创造舒适的工作环境，提供较为完善的社会保障，则一定能使农民工更加安心工作，避免劳动力过于频繁流动。

对于在用人单位正规就业的农民工参加养老保险的问题，虽然国家尚未为其建立专门的制度，但在《劳动合同法》实施后，进入城镇用人单位的农民工原则上也同样适用该法，可以参加法律规定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。现行城镇职工基本养老保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，但是由于农民工就业不稳定，流动性大，收入水平低，存在与城镇职工养老保险制度设计不匹配的问题。最近几年，针对农民工的特殊情况，农民工较多的几个大城市制定和实施了各有特色的农民工养老保险政策，而广东省到目前为止还没有专门针对农民工的养老保险政策，农民工必须和城镇企业职工一样地参保，使得很多农民工没有参保，甚至在参保之后出现很高比例的退保现象(华迎放、何平，2005)。研究和制定符合农民工特点并且适合广东省实际情况的农民工养老保险政策，成为迫切需要解决的问题。他山之石，可以攻玉，分析和评估其他城市现行政策，对于制定符合广东省实际情况的政策具有很强的借鉴意义。

目前有关农民工养老保险政策的研究注重定性分析，缺乏定量分析成果，更缺乏应用保险精算方法进行的深入分析。理论上，养老保险基金的充足性将决定养老保险政策的可持续性，而未来养老金给付的替代水平则体现了养老保险政策的保障性，本文运用精算分析方法，建立一个双变量精算模型，在不同的利率和工资增长率假设条件下，对北京和上海的农民工养老保险统筹基金的充足性、未来养老金给付的替代率水平两方面进行全面的测算和比较，以判断现行政策是否具有可持续性和保障性，并通过测算分析的结果，为广东省制定或修改农民工养老保险政策提供一些政策建议。

一、现行主要制度介绍

目前，农民工养老保险还没有全国统一的政策措施出台，郭席四(2005)对各地实施的政策进行研究后认为，针对农民工的养老保险大体分为独立型、综合型和纳入型等三种情况。

(一)独立型

此种类型以北京市所实行的制度为代表，养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳，用人单位缴纳本市上一年职工月最低工资标准的19％，其中3％进入个人账户，农民工以相同的基数每月缴纳8％，全部进入个人账户；个人账户可以继承、转移，并在达到养老年龄时支取本息，而统筹部分的发放则是按累加的原则，缴费满一年的发1个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数，以后累计缴费年限每满一年的，以此为基数，增发0.1个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数。鉴于农民工与用人单位关系的不稳定性，北京市规定在参加养老统筹的农民工与用人单位解除劳动关系时，即使没达到养老年龄(男年满60周岁，女年满50周岁)，也能一次性领取养老金，并终止其养老保险关系，今后再次参加本市养老保险社会统筹时，按新参加人员办理。

(二)综合型

以上海和成都实行的制度为代表，该办法在全国率先提出和明确划分出流动就业群体，应享受与城镇基本社会保险不一样的保险理念与设计。上海市综合社会保险办法的具体内容为：外来从业人员的综合保险费用全部由单位缴纳，缴费基数为上海市上年度月平均工资的60％，缴费比例为缴费基数的12.5％(外地施工企业则为5.5％，基于外来施工企业不能获得老年补贴待遇，我们可以认为两类人员的缴费差7％是老年补贴的缴费率)。而无单位的外来从业人员则自己缴纳费用。三年内累计缴费满12个月的外来人员可以获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际缴费基数的7％，并从获得时起计息积累，参保对象男满60周岁、女满50周岁时，可领取一次性老年补贴，综合保险基金委托商业保险公司运营、管理和理赔。

(三)纳入型

这种类型是指实行统一政策，没有专门针对农民工制定相应的养老保险政策。按照规定，农民工可以和本地户籍的职工参加所在地的城镇职工基本养老保险，只是在城镇职工养老保险相关政策中的部分条款中，对农民工与城镇职工加以区别对待，此种类型以广东省尤其是深圳市为代表。深圳市在2006年7月对原规定做了修改，规定“非本市户籍的员工”与深圳市户籍的员工一样，按员工个人缴费工资的18％缴纳基本养老保险费，其中员工个人按本人缴费工资的8％缴纳，企业按员工个人缴费工资的10％缴纳，个人账户全部由个人缴费形成，单位缴费不再划人个人账户，全部划入统筹账户，方便做实统筹账户。并且针对非本地户籍人口的实际收入情况，规定非本地户籍人口缴费工资的基数最低可以为深圳市法定最低工资。

对于上面列出的三种类型，本文着重对北京和上海这两类最具有代表性的独立政策进行测算分析，第三种类型和城镇职工基本养老保险政策几乎一致，不具有针对性，本文不进行测算。

二、模型的假设、构建与测算

(一)基本假设

1　关于变量的选取。我们挑选了基金实际收益率和工资增长率作为变量，因为基金的实际收益率可以反映出基金在不同的市场投资环境下的持续能力，只有能使大多数情况下与基金实际收益保持平衡的养老保险政策才合理。而工资增长率则会影响到未来养老金给付的替代水平，从不同的增长率假设来进行测算也能帮助我们判断现行的政策是否具有充分的保障能力。

2　模型的选择。我们使用的是个人寿命确定型、缴费确定型的双变量精算模型(Bowrs,1997)，考虑

一个典型的男性参与者，y岁参加保险，r岁退休，d岁死亡，k表示工资增长率，c表示缴费率，c1和c8分别表示缴费进入统筹账户和个人账户的比例，v表示折现率，Ani表示n年每年初付1的年金现值，Ani表示n年每年末付1的年金现值，Ani②表示年增长率为k首付为1共付n年的初付年金现值。

3　参数的赋值。假设参与者在20岁工作并投保，60岁退休并开始享受养老金，中间连续缴费没有发生退保，按照目前中国人的平均预期寿命在72岁死亡，考虑到中国的实际情况，设定工资增长率的变化范围从3％到7％，实际利率的变化范围为O％到8％。

4　公式的简化。实际缴费大多是按月进行，缴费和退休后领取养老金都是发生在月初，为了简化模型，我们将统一按照年初缴(付)年金现值Ani，代入进行计算积累现值(在本文中两者几乎相等)，考虑工资增长率k之后的值为Ani

5　替代率的计算。考虑到农民工收入水平低于社会平均工资的实际情况，在计算替代率时，以退休后收入总额现值作为分子，退休后每月领取该城市的法定最低工资的积累额作为分母来计算替代率，本文认为这样的替代率比较具有参考价值。

(二)测算模型与结果

三、测算结果分析以及对广东省的启示

(一)测算结果分析

首先，从统筹基金充足性角度来看，北京的制度设计大体上是合理的，统筹基金收入和支出在各个实际利率和工资增长率假设下都相差不大：实际利率较低(0％～2％之间)时统筹基金有亏损，实际利率较高(4％～8％之间)时统筹基金有盈余，各个工资增长率假设下的统筹基金平衡利率大致都在2％～3％之间，这也符合中国实际利率比较低的实际情况：上海市外来人员的养老保险基金充足性不存在问题。

其次，从给付基金的成长性方面来看，北京市的政策不太有利于农民工，北京以当年最低工资为缴费基数，并以实际缴费基数为基础计算未来养老保险待遇未来给付总额。可以看到，北京统筹部分给付总额没有考虑根据实际利率进行累积，所以随着实际利率升高时，给付总额现值快速减少，统筹基金盈余过快增加：工资增长率为3％，实际利率为8％时，一次性支付的养老保险待遇仅相当于统筹基金收入的28.6％，导致农民工不能分享实际投资收益增长所带来的收益增长。

而上海市的政策十分依赖实际投资收益，如果实际收益高则替代水平会很高，例如在工资增长率为k=3％，实际利率为8％的假设下计算的替代率高达176.1％，而且由于参加养老保险的农民工年龄结构都很年轻，基金的积累时间可以较长。从利率的期限结构角度来看，商业保险公司应该能够保证较高的投资收益率，这点对于农民工是很有利的；而如果商业保险公司投资的实际投资收益率较低则会使未来替代率水平大打折扣，例如实际利率为0％，工资增长率为7％时所计算出来的替代率低至10.1％。

再次，两地政策的替代率水平随着实际利率和工资增长率的变化呈现两大变化趋势。横向来看，在各个水平的工资增长率假设条件下，随着实际收益率的上升，替代率逐渐上升。以北京市为例，k=7％时，当实际利率为0时替代率最低，为26.5％，而实际利率为8％时则会达到78.9％。另一方面，纵向来看，两地的替代率水平随着工资增长率的上升而不断下降，如果社会平均工资增长率高则政策的保障性将明显下降。农民工不能享受由于平均工资增长所带来的收入增长。以实际利率2.0％为例：北京市在k=3％的替代率为73.4，％，而在k=7％时计算出的替代率只有32.6％；上海市方面，替代率从k=3％的35.4％下降到k=7％时的14.7％。

最后，由于北京市和上海市都是以退休后领取最低工资作为计算替代率的基础，因而两个城市具有可比性。通过对比，我们可以看到上海市计算出来的在各个工资增长率和实际利率假设下的替代率水平都相对较低，这是因为上海的制度本身缴费水平就比较低，退休金给付只是参与者老年生活的补贴，并不是其主要的经济来源。

(二)政策建议

通过对京沪两地农民工养老保险政策的测算与分析，本文提供如下建议：

第一，在制度选择上，广东省应该参考京沪两地的做法，尽快出台专门针对农民工的养老保险政策。就各地实际情况来说，由于缴费基数大体都为最低标准，因此现时的制度设计还不能具备收入再分配的功能。具体来说，可以借鉴上海市的做法，不设立统筹账户，对于每个参保的农民工建立唯一的个人账户，无论流动到哪里，均向这个账户缴费，所以就不存在转移养老保险关系和基金的问题，发放个人账户查询卡，供其查询缴费和账户积累情况。单位和个人的缴费全部进入农民工个人账户，不能提前支取，允许退保。

第二，养老保险缴费由用人单位和个人共同承担，参考京沪两地的费率水平和费率分摊设计，广东省的缴费基数应该以上年度当地城镇职工最低工资标准为宜，总缴费率在20％左右。考虑到目前珠三角地区农民工收入水平与当地平均工资水平相比较低的实际情况，为提高农民工参保的积极性，在费用分摊时，可以将用人单位的缴费率适当调高或者可以要求用人单位全部缴费。

第三，农民工可以在男60、女55周岁时开始领取养老金。不设置缴费年限门槛，退保后继续参保按新参加人员办理。农民工达到规定年龄时，根据京沪两地测算的结果。一次性领取养老金的做法使得保障水平随着工资增长率的提高迅速下降，虽然看似“落袋为安”，实际上不利于农民工。本文建议采用按月发放养老金，标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据退休时全国人口平均预期寿命、利息等因素确定，并随经济发展形势做适当调整。参保农民工在退休年龄之前死亡，或者退休后个人账户未领完的，账户余额可由其法定继承人继承。

第四，对于农民工养老保险基金进行专项管理，建立专项基金进行适当补贴；个人账户养老金领完后，从专项基金账户支付，建立合理的养老金调节机制，充分尊重农民工退休前劳动的贡献，退休金每年参考城镇职工养老金调整幅度进行调整，由此产生账户余额不足也从专项基金进行支付。

最重要的是，对于农民工养老保险制度的建设，政府应该承担起相应的责任，具体来说体现在两个方面。首先，成立专门部门，对农民工养老保险参保情况进行监督，对基金运营进行严格管理。根据测算的结果可以看到，实际收益率对于纯个人账户制度的保障水平十分重要，可以考虑委托商业保险公司和基金公司进行账户管理，但要承诺最低保证收益率，保证基金的保障水平。其次，政府要进行财政支持，目前农民工收入水平偏低是不争的事实，改革开放以来，农民工为广东地方经济的发展所做出的贡献是有目共睹的，要体现政府对农民工的关怀，继续保持广东省对农民工的吸引力，解决民工荒问题；长远来看，这对于广东经济发展的收益显然更大。

(责任编校　春　晓)