关于加强我县政府投资管理的思考

投资是我县现阶段拉动经济增长的主要动力，作为投资重要部分的政府投资,近年来为我县的经济社会快速发展立下了汗马功劳,其功不可没。但是也要清醒地看到，目前我县政府投资领域存在诸多困难与问题,面临着许多新的挑战。本课题通过深入调查和研究分析，提出参考性意见与主张，对认清我县政府投资现状,把握阶段性发展规律,采取针对性措施,提高政府投资管理水平具有十分重要意义。

一、总体情况

(一)投资阶段性判断

美国哈佛大学教授迈克尔·波特提出了从增长要素特征角度来区别经济发展不同阶段的特征。波特教授根据不同时期推动经济发展的关键要素，将发展阶段划分为：第一阶段是“要素(劳动力、土地及其他初级资源)推动阶段”；第二阶段是“投资推动阶段”；第三阶段是“创新推动阶段”；第四阶段是“财富推动阶段”。 纵观我县前几年投资总量、结构组成的相关数据，可以得出我县目前仍处于投资推动期,投资仍是目前推动我县经济发展的最大动力。政府投资已经从前些年的“政府主导型投资”向 “政府引导型投资”转变。

近年来我县的政府投资及全社会固定资产投资的基本情况:

表一: 近五年投资、消费、出口数据表

年 份

指 标

20__

20__

20__

20__

20__

合计

全县生产总值（亿元）

33.4

40.0

47.6

55.99

67.3

244.29

全社会固定资产投资（亿元）

15.3

21.2

23.2

23.96

26.35

110.01

全社会消费品零售总额（亿元）

13.8

15.6

17.5

19.85

23.18

89.93

自营出口

（万美元）

6220

7316

9283

13325

19505

55649

通过表一数据分析，从20__年以来我县的gdp年均增长15％（当年价），全社会固定资产投资年均增长11.5％，全社会消费品零售总额年均增长10.9％，自营出口年均增长25.7％。从总量看，投资是拉动经济的最主要动力；从趋势看，出口增速最快，经济增长方式逐渐由投资、消费拉动向投资、消费、出口协调拉动转变。因此从__现阶段经济发展特征看，当前我县仍处于投资推动阶段。

表二: 基础设施投资(主要指政府投资)及全社会固定资产投资主要构成表

单位：亿元

年份

指标

20__

20__

20__

20__

20__

20__

20__

全社会固定资产投资

8.8

8.9

15.3

21.15

23.2

23.96

26.35

基础设施投资

数额

4.8

4.8

4.1

5.2

6.5

6

9

在总投资中占比（%）

54.5

53.9

26.8

24.6

28.0

25.0

34.2

表三:20__-20__年基础设施投资和全社会固定资产投资柱状图

表四: 20__-20__年基础设施投资占全社会固定资产投资比重折状图

从表二、表三和表四图表可以看出,现阶段我县每年的基础设施投资占全社会固定资产投资比例仍达30%左右，但投资总量每年以10%左右递增。我县从政府投资主导期向社会投资主导期转变,同时也说明了我县投资已进入产业投资主导阶段。

(二)取得主要成就

近年来我县紧紧抓住国家扩大内需、实施积极财政政策和稳健货币政策以及欠发达地区奔小康的历史机遇，在“投资需求、出口需求、消费需求”三驾马车的强有力拉动下,我县的经济社会快速发展，投资取得了令人瞩目的成就。20__年至20__年全县累计完成固定资产投资128.7亿元,其中基础设施累计投资约40.4亿元(不含通讯基础设施建设4.68亿元)，是我县重点建设投资规模最大、建成项目最多、产生影响最广、环境改善最快的时期。重点建设了一批交通、电力、水利、市政、园区建设、通讯、科教文卫等基础设施项目。我县基础设施基本从“初步缓解”向“逐步适应”转变，初步形成了大投入、大建设、大发展的良好态势。

1、基础设施功能不断完善，发展环境逐渐优化。交通事业蓬勃发展，以“高速、省道、康庄工程”为代表的交通网络建设，紧紧抓住实施交通“六大工程”的历史性机遇，到20__年底完成高速公路建设38.8公里；完成省道、县道改造122公里；通村公路路基改造510.3公里及路面改造504.3公里；完成金丽温高速公路__段、台缙高速公路__段、平黄公路砼路面改建工程、35省道临石线路面硬化、康庄工程等项目。我县的“四纵四横一连”公路网布局逐渐形成，为今后公路骨架网等级的形成和提升奠定了基础。水电产业加快发展，水电建设市场十分活跃，以沙坑电站为代表的水电站建设如火如荼地进行，建成高畈电站、方溪二级电站、凉亭坑电站、龙溪电站、南溪电站等8座电站，新增装机容量1.777万kw，新增年发电量3839万千瓦时；电网建设快速推进,以“电网改造”为代表的农网、城网改造初步完成，城乡同网同价全部到位，完成220kv仙都变电所建设，建成110kv变电所2座, 建设110kv输电线路8条/122.8公里，新建35kv 舒洪等3座变电所，增容改造35kv东方等7座变电所，新建改造35kv线路21条/144公里、10kv线路65条/525公里，增容改造10kv配变395台/45998kva，农村低压电网全面改造，共改造低压线路913公里，新装改造户表 14.54万只。水利建设成效显著,整治河道200公里;完成千万亩十亿方工程水渠23公里和堰坝2处;不断推进千万农民饮用水工程,完成163个村庄供水建设,受益人口达14.35万人;完成千库保安工程24个,水库水利基础设施建设投入逐

年增加，供水、灌溉、抗灾防灾能力明显增强。2、城市基础设施建设力度不断加大，人居环境改善明显。以“新区”为代表的城市建设，步伐不断加快,城市面貌日新月异,已建成双潭自来水厂工程、城市道路建设、园林绿化、城市污水处理等项目；以“公园、广场”为代表的行政中心广场、永宁公园、永宁步行街等城市景观、休闲带建设，有效地改善了城市景观面貌；以金龙·石城步行街为代表的旧城改造加快，蓬莱花园区、香格里拉等新项目开发的完成，不仅提升了城市品位，而且改善了居住环境。

3、工业园区建设速度不断加快，工业经济逐步趋强。以新碧、壶镇、五东区块为代表的“一园二区”初具规模，到20__年底已经征用土地5.07 平方公里(其中出让给企业4.39平方公里)。产业集聚程度提高，初步形成了机床工模具、摩托车及配件、照明电器、门业、厨具、建材、缝纫机、纺织服装等行业，同时也形成了配套较为齐全的产业链，并取得良好的社会效益和经济效益。20__年全县工业产值达144.09亿元(其中“一园两区”产值86.04亿元，占全部工业产值59.71%)，名列全市工业产值之首。全县规模以上企业达239家，其中“一园两区”规模以上企业为224家。目前我县已成为全国重点的带锯床、环形灯管和家用缝纫机生产基地。

4、通讯设施覆盖范围不断扩大，网络系统逐渐完善。到20__年底,联通公司建设基站202个,铺设光缆620公里；移动公司建设基站297个,铺设光缆500公里；电信公司铺设光缆、电缆长度分别为1132公里、2312公里,宽带通达行政村为445个。20__至20__年我县通讯基础设施建设投资4.68亿元。信号覆盖面不断扩大，网络系统（数据网、传输网、无线基站等）不断完善。

5、科教文卫建设不断推进，社会事业健康发展。以__中学和__职业中等技术学校为代表的中小学、职业教育基础设施建设，不仅优化配置了教育资源，而且有力推动了我县教育布局调整。省级教育强县的顺利验收，进一步促进了我县教育事业发展。以__县疾控中心项目为代表的卫生基础设施不断完善，医疗机构硬件设施投入的逐步增加，疾病预防控制更加重视，有效地促进了卫生事业的深入发展。进一步改善了人民群众的卫生条件。新一轮广播电视村村通工程建设全面开展，新通达的行政村、自然村分别为253个、261个，新增光缆铺设614公里。

二、主要问题及成因

与周边发达地区相比，现阶段我县的政府投资项目管理在体制、机制上存在诸多不容忽视的问题,呈现出分散性、临时性、滞后性和低效性特征，主要表现在：

（一）投资管理制度的健全性有待完善

投资是一个系统工程，涉及诸多管理部门。目前投资领域缺乏一部最高效力的法律来规范约束各个建设责任主体，也给当前投资工作带来很大的困难,执法的严肃性受到很大挑战，同时也给项目实施单位带来很大的压力。当出现超概算时，对各方责任主体处罚缺少有效依据。而我县目前也尚未制定政府投资管理办法（或政府投资管理实施细则），相关的投资决策程序、项目投资额的审批权限划分、项目审计公示、概算审查、资金管理、概算调整范围、概算调整程序、竣工验收等相关内容难以有效地规范，政府投资管理显得“无章可循”。

（二）项目前期工作的扎实性有待提高

项目前期工作是我县项目建设的“短板”。虽然近年来县委县政府十分重视项目前期工作，但是前期工作整体推进缓慢。如20__年全县重大前期项目有35个，完成年初下达任务的有11个，完成率31.4%；20__年全县重大前期项目有37个，完成年初下达任务的有19个，完成率51.4%。前期工作力量薄弱，各部门专业人员欠缺，前期经费不足，影响了项目前期工作深入开展,出现了“资金等项目”不良现象。待建设资金有落实，才决定上马建设，接着便匆忙开展项目前期工作。这与发达地区“项目等资金”截然不同，发达地区的做法是先深入开展项目前期工作，做深做细项目前期，待政府一决策，马上就开工建设。

（三）政府投资的效益性有待提升

目前我县大都采用计划经济时期高度集中的政府投资管理模式，其特点是投资、建设、监管和使用一体化；管理机构和人员很多为临时组成，项目完成，班子即散；管理分散,部门协同管理能力不强，给项目建设和使用带来了后遗症。由于建设单位往往从单位利益出发，内在投资责任约束不强，千方百计争取项目和资金，自行扩大投资规模，容易导致建设超标准、资金浪费、成本增加。项目建设管理带来的往往是只有一次教训没有二次经验，管理水平在低水平上徘徊，出现“三超现象”（概算超估算、预算超概算、结算超预算），合同难兑现，质量难保证，纠纷多，浪费大，投资效益低下。政府对项目建设过程也往往缺乏有效的外在管理和制约措施，导致建设单位自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容、工期一拖再拖，不仅影响了项目投资效益，困扰了公益事业发展，而且容易滋生腐败，影响政府形象。

（四）年度计划管理的严肃性有待加强

政府投资计划一般在上年的9月份开始，直至第二年的3月份结束。一般的程序是：各单位向发改部门进行多次对接，在第二年初初步确定，经县长办公会议通过，然后提交县

人大主任会议审议和政协主席会议协商，再提交县委常委会论证确定，优化完善后正式实施。由于我县的政府投资计划需要大量的地方配套资金，因而确定年度政府投资计划具有很大的困难性、复杂性、漫长性。不少项目前期工作尚未扎实开展，就先挤入计划盘子,而又急于开工，导致“慌里慌张”地开展前期工作，容易造成“过程过于简单、程序过于简化”的前期工作局面。（五）全过程造价控制的监管度有待加大

建设项目投资估算、初步设计概算、施工图预算、中标合同价、工程结算价的“五算”编制缺乏密切配合，同时也缺乏系统的、全面的、具体的有效监管。主要是部分项目业主由于缺乏专业知识和管理经验，注重自身利益，投资扩张冲动，导致投资失控。如有的业主在项目实施中不经审批擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准从而增加投资总额；有的业主在施工阶段因管理不善造成质量问题，返工、浪费引起投资增加；有的业主屡屡变更设计，施工签证又缺乏有效约束，特别是重大设计变更和现场签证，存在手续不完备和“先斩后奏”问题，既成事实后，才在调整概算中提交审批机关认可。这种管理部门之间工作相互脱节，形不成监控的统一合力，致使“三超”问题一直得不到很好地解决，已成为投资管理的一大难题。

（六）项目建设资金的融资能力有待增强

近年来我县已经形成大投入大建设态势，每年实施的政府投资项目数目增多，投资规模增大，所需地方配套资金随之增长。由于地方政府财力有限，一要保吃饭，二要搞建设，加上历史负债,公共财政负担过重，建设资金严重不足，与发达地区有着雄厚财政实力、融资方式多样、融资能力较强相比形成明显的反差。这也是我县政府投资管理的一大难题。

（七）项目管理成本与投资成本的混合性有待改变

由于各国资营运公司与其业务主管部门在人员、财务上存在不同程度的混合，特别是营运公司的董事长（或总经理）由有关部门领导兼任，无形之中导致了部门经费、公司营运费用与投资成本支出的相互混淆，部门工作经费挤占项目成本的现象并不少见。营运公司的费用核算体系不完善；机构人员臃肿复杂；不按规定提取、列支建设单位管理费。从相关部门采集到的数据显示：__县8家国有营运公司机构20__年上半年的运行费用累计617.8万元,其中工资及补贴为207.86万元，业务招待费为81.25万元，小车费用为30.59万元，其他费用159.58万元。而20__年上半年的调查资料显示：__县8家国有营运公司机构运行费用仅上半年就累计836.89万元,其中工资及补贴为333.94万元，业务招待费为77万元，小车费用为41.5万元，其他费用384.45万元。建设单位管理费用呈逐年上升趋势。

（八）竣工验收和项目后评价的滞后性有待重视

竣工验收（不是质量验收、初步验收、交工验收）是法律规定的一项重要环节，《合同法》、《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等对竣工验收都作了明确的规定。但这项工作在我县尚未引起足够重视和有效开展。由于经济发展水平和项目规模的影响，项目后评价工作在我县也尚未开展，主要是开展项目后评价需要花费一部分费用，加上项目规模小，因而得不到足够的重视。

三 对策和建议

加强政府投资管理不仅要多管齐下，而且要有针对性，要从政府投资管理的体制、机制上下功夫，求突破。

（一）要在进一步理顺体制上下功夫

1、加快投资立法进程，着力为投资工作提供法律保障。要加快制订政府投资项目管理相关的法律法规工作，从法律层面提供保障，呼吁国家抓紧出台《中华人民共和国投资法》（暂命名），为投资管理提供有效的法律依据。要进一步落实项目实施的行政责任（包括戒勉谈话、通报批评、责令辞职、降级、免职等行政处分），进一步明确对参与工程建设项目各个主体责权，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介单位及财政和审计单位，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。通过规律法规加以规范和保证，形成长效制度之目的。

2、加强投资制度建设，着力为投资工作提供制度保障。要针对我县政府投资管理的现状，结合《浙江省政府投资管理办法》、《丽水市政府投资项目管理实施办法》、《丽水市重点建设项目及政府投资项目竣工验收管理办法》，抓紧制订适合__实际的政府投资管理办法（或政府投资管理实施细则）、政府投资概算管理办法、重点建设项目及政府投资项目竣工验收管理办法、资金争取奖励办法等规章制度，建立一套从项目决策到竣工验收全过程的政府投资管理制度，包括投资决策程序、决策审批制度（项目投资额的审批权限划分）、重大项目社会公示制度、计划管理、概算编制、概算控制、概算审查、概算调整范围、概算调整程序、概算监管、资金管理、项目审计公示制度等。

3、强化年度计划管理，着力增强投资管理的严肃性。要结合相关规划，深入开展项目前期工作，当完成项目初步设计后，要及时列入政府投资项目储备库中，在确定第二年

的投资计划时就从政府投资项目储备库中进行筛选。当年度计划实施后，就不得随便变动、更改，增强计划管理的严肃性和执行力。鉴于目前前期工作薄弱，建议分阶段来实施：如对列入20__年投资计划盘子的项目，要求20__年前完成项目建议书批复；对列入20__年投资计划盘子的项目，要求20__年前完成可研批复；对列入20__年投资计划盘子的项目，要求20__年前完成初步设计批复，以此类推。4、加快推行代建制，着力建立有效的政府投资管理模式。加快对非经营性政府投资项目实行代建制，是政府深化投资体制改革、建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求，是经济全球化、与国际惯例接轨的现实需要。要进一步转变观念、转变职能、转变作风、转变工作方式，尽快实现从管建设项目到管项目策划、从管建设主体到管建设行为、从管资金调拔到管资金投向、从管投资过程到管投资评估、从管建设调度到管建设协调，积极推进政府投资项目实行代建制管理，建立职责明确、制约有效、市场运作、科学规范的政府投资项目管理机制，不断提高投资效益和管理水平。可以积极借鉴国内一些地区成功经验,比如上海模式、重庆模式、深圳模式等，在选定1—2个项目作为试点的基础上，不断总结经验，逐步推广实行。

（二）要在进一步创新机制上作努力

1、加强前期工作力度，着力提高前期工作水平。要从思想上高度重视项目前期工作，树立“项目建设重在前期”意识；要建立上下联动的前期工作机构，形成横向到边、纵向到底、全方位、全覆盖的工作网络；要充实前期工作人员，增加前期工作经费，加强业务培训,有效地开展前期工作；当每个项目完成初步设计批复后，才列入政府投资项目储备库；要健全前期工作机制，每年的项目前期计划经前期办批准后，资金由前期办统一下拨。只有不断加强各方面的工作力度，才能提高我县的项目前期工作水平，才能改变“资金等项目”不规范现象。

2、加强全过程造价监管，着力控制工程造价。要注重投资决策阶段工程造价的控制，切实把好源头关。可行性研究、投资决策是产生工程造价的源头，合理确定是评价建设项目、开展后续工作的关键。要注重项目设计工作,严把方案设计关。要加强对设计阶段工程造价的控制，积极推行限额设计。设计是建设项目工程造价确控的龙头工作，运用价值工程对项目期设计方案进行优选，这是步入造价确控的第一步，推行限额设计是初步设计、施工图设计阶段对工程实事求是的“量体裁衣”，也是在本阶段实现有效控制工程造价的重要环节。限额设计是控制工程造价、提高投资效益的行之有效的手段。要注重施工阶段工程造价的控制，严格设计变更和签证管理。强化招投标的合同管理，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。建立严格的设计变更、签证审批制度。

3、拓宽融资渠道，着力增强融资能力。要在培植新税源、土地出让、金融信贷、国有资产盘活、争取资金补助等各个融资渠道潜力的基础上，积极转变观念，拓宽融资渠道，创新融资方式，积极吸引民间资金进入社会公益性项目中去，运用资本化手段，加强政府与企业的合作。对经营性政府项目，要以__县城市污水处理厂tot和浙江__工业园区污水处理厂bot项目成功签约为契机，将供水、供电、供气、排污、道路、桥梁等项目进行市场化方式运作；对于社会事业中的准公益性项目，如教育、医疗卫生、广播电视等，采用bot（建造-—运行—转让）、bto（建造—转让—运行）、bt（建造—转让）、tot（转让—运行—转让）、bol（建造—运行—租赁）、ppp（公共部门与私人企业合作）、信托融资等模式，着力提高融资能力，以解决公共财政负担过重、建设资金不足的难题。

4、严格区分工程投资与管理费用，着力降低建设成本。要严格区分投资项目财务与营运机构费用支出财务，对政府投资管理机构运行费用实行比例控制、预算安排管理。建议对各国资营运机构的人员按照“定编定员”的编制原则；各营运公司运行费用（人员经费、公用经费、建设单位管理费）一律纳入当地财政支付中心统一核算；参照当地的行政事业单位预算安排标准和建设单位管理费标准执行；项目管理工作费用采用总额控制，按年度下达综合计划指标。从人员入口和财务管理上双管齐下，进行严格控制，规范建设单位管理费用的合理使用，减少工程建设成本。

5、加强竣工验收和后评价工作，着力提高投资效益。要更加重视竣工验收工作，切实加强竣工验收的指导和组织工作。要遵循项目一次性基本特征，按施工的客观规律和竣工的先后顺序进行竣工验收。审查建设工程的各个环节验收情况，听取各有关单位(设计、施工、监理等)的工作报告，审阅工程竣工档案资料的情况，实地察验工程并对设计、施工、监理等方面工作和工程质量、试车情况等进行综合全面评价。要高度重视政府投资项目后评价工作，主要包括目标评价、实施评价、效益评价。对照原定目标完成主要指标，检查项目实际完成情况，分析实际发生改变的原因，以此判断预定目标的实现程度。对照立项评估及可行性研究报告所预计的情况和建设实施的实际执行进行比较和分析。对照前期决策效益指标和建设投用后实际取得的经济、社会效益和环境影响的比较和分析。不断总结经验，更好地指导今后政府投资项目管理工作。

6、加强配合协作，着力形成有效监管。要切实加强标后管理，中标单位（施工单位）要严格按合同要求履约，加强对工程项目经理和“四大员”（质量员、施工员、材料员、预算员）到岗率检查管理，提高工程的质量管理和安全管理水平。各行业主管部门要加强对隶属行业单位的教育、约束，严格履行项目实施程序，规范项目施工变更行为；建设单位要自觉遵守相关法律、行政规章制度，对涉及概算、造价、重大变更的问题要主动汇报、及时沟通；要坚决制止既成事实、事后要求追加投资的不负责任行为，各部门特别是发改、财政、审计等部门要加强配合，形成对标后工作的有效监管。