试论政府采购制度功能的经济学分析

摘要：政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度。随着中国《政府采购法》的出台，中国形成了完善的政府采购法律体系，政府采购实践也取得了一定的成果。本文以经济学的角度从节约财政支出，降低行政成本；调节经济运行，实现政府经济目标；增加行政透明度，防止政府腐败等三个方面，深入分析现代政府采购制度的功能。

关键词：政府采购；制度；经济分析

中图分类号：D912.29 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-000-01

制度说到底是一系列规则。规则的作用在于指导人们的行动。新制度经济学认为，建立制度的一般意义（功能）在于降低交易成本、为合作创造条件、提供激励机制、使外部利益内部化、抑制人的机会主义行为等。政府采购制度同样具有上述功能。

一、节约财政支出，降低行政成本

这是市场化政府采购制度的基本功能。众所周知，财政活动过程至少包括三个阶段：财政资金筹集阶段（组织财政收入）、安排财政资金阶段（财政支出预算）和财政资金使用阶段。完整的财政管理政策应该是对上述三个环节管理的有机统一。从我国财政的总体运行状况分析，分税制的实施使得政府财政资金的筹集有了基本的制度安排，而且效果明显，但是支出环节管理粗放、控制不力的问题相当突出。财政赤字表现出加速膨胀的态势。从财政平衡和消灭赤字的角度看，如果支出控制不住，收入增加再多也难以平衡财政。所以，要走出困境，提升公共财政，必须强化财政支出管理，走制度创新之路，建立有效控制财政支出增长的机制。在资金使用阶段，建立市场化政府采购制度是建立这种控制机制的最主要方面。

从国际经验来看。西方国家的政府采购制度不仅仅使政府得到了价廉物美的商品和劳务，“实现采购费用10%的节约率”，大幅度节约支出，而且强化了预算约束，减少了资金的流通环节，提高资金使用效率。因此，借鉴国际经验，扩展我国地方政府竞争性政府采购方式的制度创新，将市场竞争机制和财政支出管理有机结合在一起，使财政管理从价值形态延伸到实物形态，将原属政府机构的单向采购行为变为企业之间以及政府与企业之间的多方竞争行为。改革目前财政支出一拨了之，管理粗放的状况，建立市场化政府采购制度，不仅是财政支出管理适应市场经济体制发展要求的重要举措，也是加强财政支出管理和控制、降低行政成本的现实选择。

二、调节经济运行，实现政府经济目标

首先，可以通过政府采购制度促进国民经济的问题平衡。国家经济总供给和总需求的平稳是社会经济正常运行的基本条件，也是政府经济调控的基本目标之一。在政府参与经济活动的情况下，国民经济总需求=消费+投资+政府购买，总供给=消费+储蓄+税收。可见，政府购买支出的增减直接影响社会需求总量的变化。一般来说，各国政府支出占GDP的30%左右，其中有一半以上用于购买，这是一个庞大的数字。因此，政府采购对于社会总需求的影响，要比税收和转移支付更为直接、更为迅速，效应时滞更短。政府作为国内市场最大的消费者，其采购行为可以社会总需求进行及时调节。例如，当总需求大于总供给导致经济过热时，可以通过减少政府采购规模来使经济过热降温；当总需求小于总供给即经济萧条时，政府采购的增加可以刺激经济的增长。

其次，可以通过政府采购制度促进国民经济的结构优化。需求的拉动和技术的创新是产为结构演进和升级的基本动力。一方面，在知识经济时代，技术创新在经济增长中的贡献已远远超过了其他要素投入的贡献，而技术创新离不开政府的推动。另一方面，政府在市场系统中是一个巨大的需求者，而且，它作为社会公共利益的代表，它的购买行为，不仅仅采购商品的使用价值，还应考虑技术的发展和新兴产业的成长，为技术创新者“创造”一块市场，以此来促进经济结构的优化和升级，既是可能的，也是必要的。这也是西方政府采购制度功能新的发展方向。对于我国而言，通过建立健全政府采购制度，促进技术创新来推动经济结构的优化更显得非常必要，非常迫切。

第三，能过政府采购制度保护民族工业。随着经济全球化趋势的加速发展，曾经是相对封闭和独立的各国政府采购市场逐步走向开放。在国际上，影响世界贸易的法律框架―关税与贸易总协定对政府采购行为十分关注，将政府采购列为五大非关税壁垒之一，并在东京回合就制定了《政府采购协议》，要求最大限度地减少政府采购行为对贸易造成的损害。《政府采购协议》虽然不是各国加入世界贸易组织的必签文件之一，但对外开放我国的政府采购市场已是大势所趋。实际上，外国供应商已经进入了我国政府采购市场，我国的许多政府机关早已在采购外国商品。在这种政府采购市场开放的情况下，要有效地对民族工业进行适当倾斜和扶持，就必须建立现代化政府采购制度，以约束政府采购外国商品行为。需要指出的是，美国是世界上综合国力最强、最具有竞争优势的国家，但美国政府为了保护其本国产业，曾制定了《购买美国商品法》，以限制外国产品进入美国采购市场。作为发展中国家，我们更应该通过法律手段有效保护国内的政府采购市场，促进民族工业的发展。

三、增加行政透明度，防止政府腐败

在计划经济条件下，我国财政支出管理方式是财政以货币形式向预算单位提供经费，再由各预算单位分散采购所需物品，进行自我服务和供给。这种管理方式主要靠道德自律来防止腐败现象，客观上为幕后交易和暗箱操作提供了极大的方便。供应商、采购操办者和财政部门官员进行“合作型博弈”是一种合理化的选择，这种合作型博弈的结果是，在供应商和采购操办者利益最大化的同时，国家成为最大的受损方。建立政府采购制度，在政府采购过程中建立招标、投标等竞争机制，意味着相关方之间的“合作型博弈”将转化为供应商之间以及采购者与供应商之间的“竞争型博弈”，在当事各方之间建立起相对对立的竞争关系和相互监督制约关系，各方将在公平透明的“游戏规则”下为自身利益最大化而展开竞争，从而从制度的层面有效地减少了政府官员在采购过程中的权钱交易，寻租等腐败现象。