关于《行政事业单位内部控制规范(试行)》的问题探讨

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）06-000-02

摘 要 财政部已经颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范将在2014年1月1日执行，这是行政事业单位发展进程中的一件大事，对政府事业单位的改革创新，对社会事业的和谐发展都有着重要意义。本文从该规范的特点入手，剖析了规范中存在的主要问题，提出了一些可行的意见和建议，为行政事业单位内部控制规范的执行提供有益的帮助。

关键词 行政事业单位 内部控制规范 问题 实施的建议

2012年12月财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范的颁布对提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政都有着重要的意义。

一、《行政事业单位内部控制规范（试行）》的特点

根据该规范的相关条文，对照企业内部控制规范的内容，主要有以下几个特点：

（一）把防范舞弊和预防腐败纳入到内部控制目标

我国的经济发展进入转型期以来，腐败状况仍然十分严重，腐败现象的成因有很多，对权力的监督机制不完善、监督力度不够大是腐败现象滋生和蔓延的重要原因之一。实践证明，失去监督的权力，必然导致腐败，没有有效的监督，就不会有对腐败现象的真正遏制。而内部控制规范对权责的划分、权力的监督作了详细的规定，可以这样说内部控制规范是防范舞弊和预防腐败的利器。

（二）进一步明确了行政事业单位的主要目的是提供公共服务

从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是我国市场化改革进程的必然选择。我国要实现经济持续快速增长，必须实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变。公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法，主张政府主要为微观经济主体创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展。

（三）简化了行政事业单位内部控制规范的制定

尽管该规范牵涉到的单位很多，但相对于企业内部控制而言无论在内容上还是在方法上都相对简单一点，为此，该规范将单位层面、业务层面规范、评价等内容全部包括在内，而企业内部控制规范的颁布分成两步走，先是2008年5月了《企业内部控制―基本规范》，然后是2010年4月了《企业内部控制配套指引》，上述单位层面、业务层面、评价与监督等内容都是在配套指引中的，而未放在基本规范中。

二、该规范存在的主要问题

该规范和企业内部控制规范相比，无论是在内容上还是方法上都进行了简化，有一些方面还存在一定的问题。

（一）该规范制定的主要法律依据不够明确

《企业内部控制基本规范》的第一条即指出该规范是根据《公司法》、《证券法》、《会计法》和其他相关法律法规制定。《行政事业单位内部控制规范》第一条指出该规范是根据《会计法》、《预算法》等法律法规制定，而财政部在2001年的《内部会计控制规范-基本规范》的制定依据也是《会计法》，该规范适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织。这给人一种误解，行政事业单位的内部控制和内部会计控制差不多，但实际上行政事业单位内部会计控制仅仅是内部控制的一小部分，内部控制已远远超越了会计机构和人员，包括财会、内审、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等众多的部门和人员。很显然把《会计法》作为制定内部控制规范的主要依据是不适当的，是否可以把类似于《公司法》的一些组织法作为制定该规范的依据，这是一个值得商榷的问题。

（二）内部控制的内涵的界定不全面

该规范的第三条界定内部控制是对经济活动的风险进行防范和管控，但行政事业单位有着大量的非经济活动，这些非经济活动和公共服务密切相关，是提高公共服务效果的重要因素，很显然也应纳入内部控制的范畴，因此建议将经济活动改为业务活动比较确当。

（三）内部控制的原则不全面

和企业内部控制规范相比较，该规范内部控制原则没有成本效益原则，成本效益原则已经不是企业的问题，是一个普遍经济规律，任何单位都应该遵循这一规律，事实上，在2001年财政部的适用于所有单位的《内部会计控制规范―基本规范》第六条就明确把成本效益原则作为内部会计控制的重要原则。该原则对当前治理政府部门、事业单位铺张浪费、效率低下的现象有重要的指导意义和现实意义。

三、内部控制方法的欠缺

“内部授权审批控制”表述不准确，行政事业单位的许多重大事项不仅要有内部审批制度进行控制，还要经过上级部门、其他行政部门的审批才能有效，应该修改为授权审批控制较好。

缺乏绩效控制的方法，关于绩效控制在规范第二十四条已经提及，绩效控制应该成为内部控制的重要方法。

单据控制和信息内部控制属于信息系统方面的问题，可以参照企业内部控制的要求合并为信息系统内部控制。

缺乏突发事件的应对机制，行政事业单位的目的是提供公共服务，对于公共服务过程的突发事件的正确处理，可以有效地保护国家和人民的生命财产安全，建立突发事件的应对机制很有必要。

四、内部控制的基本要素未能体现

内部环境是企业建立和实施内部控制的基础，行政事业单位内部控制的建立和实施也应以内部环境作为基础，但在行政事业单位内部控制规范却把这个重要内容忽略了，笔者认为应把内部环境作为规范的重要一章，结合行政事业单位的特点，内部环境至少包括机构设置和权责划分、内部审计机制、人力资源政策等方面。事实上，我国目前行政事业单位在机构设置、人力资源方面存在着不少问题，不少单位机构臃肿，人员过剩，人员状况复杂，单位虽有编制，但存在大量的编外人员，有些单位该管的事情不管，该做的事情不做，该负的责任不负，权责划分不清，而每年在人员经费上国家财政还要耗费大量的资金，公共服务的效率和效果较低，要实现提高公共服务的效率和效果的目标，内部环境的控制显得更为重要。

五、该规范实施的建议

（一）由于行政事业单位类型较多，各类单位都有自己的特点，为了更好的执行规范，还应相应制定各类单位的内部控制规范应用指引，切实指导各类单位规范的实施，这些配套指引和内部控制规范构成行政事业单位内部控制规范体系。

（二）加强思想建设，提高内部控制的意识

思想意识问题是行政事业单位加强内部控制需要解决的首要问题，针对不少单位内控意识淡薄的情况，财政部门应联合组织、人事等部门对行政事业单位主要负责人和内控人员进行思想和意识强化教育，通过举办财政法规及内部控制建设培训班，提高对单位内部控制制度建设重要性的认识，增强领导干部的内部控制意识，强化单位负责人对内部控制的责任。取得他们对内部控制制度建设的支持和肯定，为内部控制规范的执行营造良好的环境。

（三）加强内控人员的业务培训，提高内控人员的素质

人是决定内部控制效果的最重要因素，内部控制人员在内部控制系统中既是主体又是客体，内部控制对人员提出了更高的要求，特别是内部控制人员队伍不仅仅包括财务部门的人员，还包括纪检监察、内审、资产管理、基建等各部门的人员，有许多部门可能对内部控制的内容、方法还不熟悉，加强内部控制人员的业务培训尤为重要。

（四）内部控制规范的执行，要重视规范执行的过程检查

内部控制规范的执行千万不能走形式主义，内部控制的结果重要，但内部控制的过程更重要，为此要充分发挥内部控制评价和审计机制的作用。内部控制评价，是指单位内部控制职能部门对内部控制的有效性进行全面评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。内部控制审计就是确认、评价企业内部控制有效性的过程，包括确认和评价企业控制设计和控制运行缺陷，分析缺陷形成原因，提出改进内部控制的建议。内部控制审计是内部控制的再控制，它是单位提高管理水平的自我需要，单位可以由内部审计部门负责内部控制审计，也可以委托会计师事务所开展内部控制审计。

六、结束语

行政事业单位内部控制规范的实施是一项任重而道远的工作，它不仅是制定一项制度或做一个固定的操作，也不只局限于某个人、某个环节或某一个载体的控制，而是对整个单位业务活动的全过程实施的动态监督和控制。因此，作为内部控制人员，必须密切关注事业发展和内控动态，注重控制理论创新和机制创新，并根据形势需要对内部控制做出动态调整，从而完善控制机制，进而推进内部控制，力求内部控制与单位发展、时展相适应。

参考文献

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