谁是公共利益代言人

摘 要：完善公共利益的代表机制是一项庞大的系统工程，必须在肯定国家机关作为公益诉讼原告的同时，赋予社会组织、公民两大主体公益诉讼原告资格，使三者相互配合、相互监督，共同发挥各自的优势，实现社会整体利益的最大化。

关键词：公益诉讼；原告；国家机关；社会组织；公民

中图分类号：D915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0137-02

公共利益的主体是社会，但社会只是观念中的一种形态，并没有具体的实体，若公益缺乏具体的主体予以代表，则极易遭受其他主体侵犯。新《民事诉讼法》首次确立了公益诉讼制度，它规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。但该条款规定的原告主体范围是否明确、合理，是否能够起到全面维护公益之目的还需进一步加以探讨。

一、传统公益代言人――国家机关

在传统理论中，由于国家机关产生的动因，以及其所享有的庞大权力，一直被认为是公共利益的代表，或者说是唯一代表。除法律授权外，公民、企事业单位、社会团体等主体无权作为公共利益的代言人对公益侵害行为采取法律措施，这是传统的公共利益保护模式。

一方面，国家机关由于拥有合法的暴力手段，不仅在形成、表现社会整体利益与意志时具有无可比拟的优越性，而且可以用强制手段制止、纠正和惩罚损害社会整体利益的行为，从而更加有效地保障社会整体利益的实现与维护[1]。此外，国家权力的统一性和国家机构的整体性，使得其能够以低于私人组织的成本界定和实施产权，从而降低交易成本，相比其他主体在公益维护领域有着明显的优势。在我国公益诉讼制度中，国家机关是适格的原告主体。但具体哪些国家机关有权作为公益诉讼提请主体，法律尚未明确规定。笔者认为，检察机关是为维护公共利益而设立的，其与生俱来的公共性决定了它不仅是国家利益的代表，更是公共利益的代言人。同时，作为国家法律监督机关，法律赋予其公诉权代表国家参与诉讼，公诉权在刑事诉讼中的运用使其拥有了丰富的司法资源和诉讼经验，为保护社会利益、维护社会秩序起到了良好的作用，目前，在司法实践中，检察机关已开始以原告身份提起公益诉讼，为公益诉讼的实施试水探路。

但另一方面，国家机关的作用是双重的，它既可能增进社会公共福利，也可能侵蚀公众的利益。国家机关作为国家意志的执行者必须忠实于国家意志、维护国家利益。但国家利益并不等同于社会公共利益，政府只有将社会公共利益吸收为国家利益，或者使之与国家利益协调起来时，才能够真正成为社会公共利益的代表[2]。此外，国家机关作为由人组成的共同体，也具有“经济人”的特征，存在着自身狭隘的利益，在追逐经济快速发展的进程中，往往会牺牲掉一些它们认为较为次要的公共利益，使得政府做出的决策可能更有利于政府官员和政府机构的利益。同时，强大的公权力甚至也可能成为社会公益的侵犯者，例如行政性垄断行为、政府官员的寻租行为等，这些行为因为有着国家强制力作为其后盾，它们对公共利益的破坏程度对比私人行为可谓有过之而无不及，若将国家机关作为唯一的公益代表主体，社会将对此类公益侵害无能为力。因此，在肯定新《民事诉讼法》赋予国家机关公益诉讼原告主体资格的同时，培育公权力之外的救济机制才是解决问题的最优途径。

二、公益诉讼补充代表机制――社会组织

权利及其保护机制的变化反映着个人在社会分化过程中的睿智选择。当仅依靠国家机关已无法有效保护个人权利和社会利益时，大量的公共管理职能便要求从政府部门中转移出来，一些原来由政府直接承担的职能逐步回归社会，一种新型的社会形式――公民社会组织演变了出来。

在全球结社革命的影响和推动下，20世纪70年代以来，我国社会组织也产生和发展起来，初步形成了一个门类齐全、覆盖广泛的社会自治组织体系。据民政部统计，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，囊括了社会团体、民办非企业单位、基金会三大类型，这些仅仅是经过正式登记的组织，除此之外，还存在着大量的未能正式登记的民间组织。这些不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织[3]，尽管各有不同的宗旨，但维护公益却是共同之理念，恰好能成为多元化利益群体的代表者，公众意见与公共诉求的集中表现者。

（一）社会组织是应对市场失灵和政府失灵的有效辅助机制

由于社会的飞速发展，面对日益复杂的社会矛盾，即使是经济发达的民主法治国家，也只能最大限度地保障国家有序运转，并不能无遗漏地维护社会公益和公正。无论政府官员如何聪慧、辛勤工作和为公众着想，他们提供的公共产品和服务，往往顾此失彼，不能完全预计和满足所有人的不同需要。这就要求整合政府和民间资源，借重社会组织的助力[4]。社会组织，可以是政府在公益服务方面的有效率的合伙人，对于那些投入高但回报率低或者获得回报周期长而导致政府不能或不愿做的社会公益事务，社会组织能自动地及时做出反应，为社会提供公共产品和服务，维护那些市场不愿介入，而又被政府所忽视的公共利益。

（二）社会组织是监督制衡政府权力的重要手段

目前，我国社会组织日益壮大，公民意识不断提升，人民群众参与政治的需求和能力大大增强，国家权力已不是唯一的权利源泉。民主化时代，社会组织及其社会权力可以在一定范围与程度上制衡国家权力，从而抵御国家权力对社会利益的不法侵犯。政府必须接受社会组织的监督，审视、调整自己的决策，使之符合公共利益的要求。在强化社会组织的批评、建议、监督权的同时，更应当赋予其公益诉讼主体资格，在政府行为损害社会利益或者当社会利益遭受其他主体侵害而国家机关不愿提请诉讼时，由具备专业性和公益性的社会组织提起相关诉讼成为了必要的补充。

新《民事诉讼法》中规定“有关组织”可以作为公益诉讼原告，但该条款过于模糊，也缺乏相关司法解释，这导致实践中法院在受理案件时无法可依。2014年的新《环境保护法》摒弃了修正案中将环境公益诉讼主体仅限于中华环保联合会的条款，而是扩大为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织均可对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为向法院提讼，这是立法的一大进步，该条款起到了与民事公益诉讼制度相对接的作用，为环境公益诉讼的实施铺平了道路。但对于除环境公益诉讼之外的其他类型公益诉讼的主体范围，相关法律还应当做出更加具体的规定，以增强法律的可操作性。

三、公益诉讼补充代表机制――公民

公共利益并不是凌驾于个人愿望和利益之上的另外一种不同的利益，它并不是包含在个人利益和愿望之外的任何东西[5]。任何一种关涉群体的公共利益或造福子孙的长远利益，其最终必然为实实在在的个人所有。作为公益主体的公民，公共利益受到侵害时的最终承受者，从理论上来说自然应是公益的代言人。国外在实践中早已将公民个人纳入公益诉讼的主体。例如美国早在1986年的《反欺政府法》中就曾规定任何公司和个人在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，均有权以美国政府的名义控告违法方。此外，美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》及其环境保护法等，都规定了政府机关或个人均可以为了公共利益提起民事诉讼。

近年来，伴随着我国公民的维权意识日益提高，我国也出现了不少公民以个人名义要求维护公益的案件，例如在1996年中国公益诉讼第一案――“一块二”官司，它颠覆了传统的关于民事诉讼的理解，丘建东也被誉为“中国公益诉讼创始人”。一石激起千层浪，此后有众多的公益热爱者积极投身于维护公益的司法实践中去，郝劲松诉北京铁路局用餐不开发票案、法学博士李刚诉“全国牙防组认证”欺诈案等。这类公民以个人名义保护公益的案件虽然具有极大的社会意义，但现实中，这些案件往往因原告不适格等原因而不被法院受理或者败诉居多。

尽管公民个人作为公益诉讼主体在专业知识、诉讼技巧和信息收集能力等方面相较于国家机关、社会组织存在不足之处，但公民在公益救济中却是不能忽视的重要力量。因为，“对于一个人的福祉，本人是关切最深的人；除了在一些私人联系很强的事情上外，任何他人对于他的福祉所怀有的关切，和他的关切比较起来，都是微薄而肤浅的。”[6]赋予公民以公益代表人身份可以体现人民作为国家主人的地位，保障公民的宪法权利，同时有效地补充公共执法不足所导致的公益救济真空，并对公共执法状况进行监督，防止公权力的侵犯。

新《民事诉讼法》虽然扩大了民事公益诉讼的主体范围，具有历史性的进步意义。但仍然将作为公益侵害最终承受者的公民个人排除在了公益保护主体的大门之外，不可谓不是一大遗憾。笔者认为，防止公民滥诉导致司法资源的浪费固然重要，但对比于在参与诉讼前直接剥夺公民的诉权，通过在诉讼中限制公民和解、调解、撤回请求等处分权的使用，增加公民作为公益诉讼原告的义务等方式引导公民正确行使公益诉权更能调动公益维护的积极性，真正达到公益维护的目标。

参考文献：

[1]王群仿.对影响经济法效益的制约因素的解构[J].行政与法，2006（3）.

[2]段华洽.政府成为社会公共利益代表的条件与机制分析[J].中国行政管理，2005（12）.

[3]王名.民间组织通论[M].北京：时事出版社，2004.

[4]郭道晖.社会权力与公民社会[M].上海：译林出版社，2009.

[5]刘培峰.结社自由及其限制[M].北京：社会科学文献出版社，2007：67.

[6]约翰・密尔.论自由[M].程崇华，译.北京：商务印书馆，1959：82.