对增值税一般纳税人资格认定及管理政策变化的解读

【摘要】2010年，国家调整了一般纳税人主体资格认定办法。本文结合资格认定办法变化的主要内容，分析了政策调整对增值税征收、小企业发展所带来的影响,并对新形势下加强一般纳税人管理提出了建议。

【关键词】一般纳税人 资格认定 管理

2009年12月15日，国家税务总局审议通过《增值税一般纳税人资格认定管理办法》，该办法于2010年2月10日以国家税务总局令第22号，自2010年3月20日起施行。2010年4月7日，国家税务总局配套文件《关于明确〈增值税一般纳税人资格认定管理办法〉若干条款处理意见的通知》（国税函［2010］139号），对资格认定管理办法的具体条款作了解释性说明。新办法及配套文件的出台，使我国增值税纳税人群体发生了结构性的调整变化，并给一般纳税人的管理带来新的挑战。

一、一般纳税人资格认定的主要变化

（一）放宽了一般纳税人的认定条件

《增值税一般纳税人资格认定管理办法》将一般纳税人认定分为强制认定及选择认定两种情形。其中：对年应税销售额超过了财政部、国家税务总局规定的小规模纳税人标准的增值税纳税人，实施强制认定，要求其向主管税务机关申请一般纳税人资格认定。对年应税销售额未超过财政部、国家税务总局规定的小规模纳税人标准以及新开业的纳税人，赋予纳税主体选择权，可以向主管税务机关申请一般纳税人资格认定，而且基于扩大一般纳税人队伍的考虑，对此类申请认定的纳税人，仅保留了经营场所及会计核算两项条件，未设置应税销售额等其他标准。

（二）简化了一般纳税人的认定程序

将原规定的申请、资料审核、实地核查、审批程序改为告知、申请、审批程序，同时，取消了原个体工商户一般纳税人由省级税务机关审批的规定，统一将权限下放到县（市、区）国家税务局或者同级别的税务分局。此外，凡属于办理税务登记时已提供的证件、资料或与一般纳税人认定无关的其他管理事项应报送的证件、资料，在办理一般纳税人认定时不再要求提供，并大大消减了实地查验的工作内容，仅保留对经营场所和核算能力的查验。

(三)增加了一般纳税人的认定类型

在原来“企业和企业性单位”的基础上，增加了个体工商户；将非企业性单位、不经常发生应税行为的企业由不得认定改为纳税人自行选择。同时，改变原来“全部销售免税货物的纳税人不得认定为一般纳税人”的规定，将销售额达到一定规模且财务核算健全的纳税人，不论是否免税都纳入一般纳税人管理。

二、一般纳税人资格认定变化带来的主要影响

（一）一般纳税人扩容延伸了增值税链条，有利于减少税收流失

据统计，截至2008年10月份，全国1405.21万户增值税纳税人中，仅有223.29余万户为一般纳税人，八成多的增值税纳税人按简易办法征税，严重影响了增值税抵扣机制的有效发挥。近年来，随着增值税信息化进程的进一步加快及防伪税控系统在全国的实施，进项税额的造假空间、税收流失漏洞大大萎缩。在多种技术保障条件下将一般纳税人认定策略由原来的“严进”转变为“宽进”，将大量游离于增值税正扣机制之外的小规模纳税人纳入体系内，使增值税的链条尽可能地延伸衔接，更加完整。对于堵塞增值税税收流失具有重要意义。

（二）一般纳税人扩容促进了市场公平，有利于小企业的发展壮大

降低小规模纳税人向一般纳税人转变门槛，扩大增值税专用发票“使用权”范围，将有效增加小规模企业参与正常交易的机会，有利于其业务开拓和市场占领，有利于促进小企业、个体户做大。据测算，增值率17.65%为小规模纳税人与一般纳税人税负的临界点。高于该临界点时，小规模纳税人的税负低于一般纳税人；低于该临界点时，小规模纳税人税负高于一般纳税人。在当前增值率低于17.65%占较大比重的情况下，小规模纳税人“升格”为增值税一般纳税人后，购进生产性固定资产可以抵扣进项税金，如果有出口业务，还可以实行退税，税负水平将明显改善。

三、一般纳税人扩容的征管效应分析

（一）基层税务机关的增值税征管将发生结构性变化

可以预见，随着新办法的实施，小企业、个体户进入一般纳税人行列的速度将大大加快，从总体工作量看，小规模纳税人管理涉及的定额审批、催报催缴、代开发票、发票审批、出口免税认定等工作的存量部分将有所减少，而随着企业数量的增加，一般纳税人管理涉及的资格认定、金税工程、发票审批、异常凭证核查、纳税评估、注销管理等工作量将大幅增加，后续管理压力显著加重，基层的税源管理、人力资源分布格局也将相应发生明显变化。

（二）部分纳税人逃避认定后税负增加的异常现象将显著增加

由于需要购置防伪税控系统、聘请会计、聘请中介机构记账等种种因素影响，一般纳税人的总体办税成本高于小规模纳税人。新办法实施后，达到一般纳税人标准应申请但逃避认定的情况将会显著增多。特别是小规模纳税人征收率统一调整为3%后，一般纳税人认定的矛盾会更加突出。一些不愿认定的纳税人完全有可能通过延期递交申请、不提供齐全材料、不配合核查等手段，拖延或者逃避认定。如在申报方面，采取零申报方式逃避新增加的税负，再如在经营规模上，有的纳税人可能会采取“化整为零”的策略，成立多家小规模经营户，将业务交易分散处理，有的纳税人甚至可能采取“注销－登记－再注销”策略，在达到一般纳税人认定标准前就注销登记，随后再重新办理登记。对税务机关而言，由于达标的小规模纳税人大部分是个体户，把他们纳入一般纳税人管理，必然大大增加管理难度和征管成本。

三、加强一般纳税人扩容后续管理的建议

一般纳税人扩容后，基层税务机关将面临多重目标的考验，一方面，要积极创造良好的办税条件，贯彻“宽进”政策，使大量的小企业、个体户进入一般纳税人的征管体系中，另一方面，在后续管理能力无法与人均管户数量水平同步快速提升的情况下，税收管理员的管户责任和风险显著放大。税务机关必须及时调整征管思路和策略，实施“严管”原则，紧密监控纳税人的涉税行为，堵塞征管漏洞，维持并提升征管考核质量水平，减少征管整体执法风险。

（一）完善一般纳税人后续管理技术手段

全面加强一般纳税人管理，一是要大力挖掘纳税人基本信息的比对潜力，整合分散在各系统的涉税基本信息，利用税务登记、文书处理、发票使用、申报纳税等全过程信息对纳税人进行基本的分析评价。二是要清晰标示一般纳税人的进项构成，对应不同种类的抵扣凭证，判断将要面对的不同等级风险。三是要及时申报指标分析异常信息，每月征期结束后应及时统计当月异常指标信息，并组织进行严密监控。此外，要加快推进金税工程的覆盖，最大限度缩短抵扣凭证的稽核时滞，消除比对稽核与申报抵扣的时间差，同时，加快税控装置的推广应用，并尽快与相关部门互联互通，建立完善第三方信息数据库。

（二）建立一般纳税人分类分级监控机制

在信息监控的基础上，建立分层监控管理机制，根据纳税遵从度，对众多一般纳税人进行基本的分类管理，采取有分别的措施，最大限度压缩不法纳税人实施涉税违法犯罪的操作空间。比如可以按企业规模、经营管理水平、会计核算情况、监控预警信息来分类，将纳税遵从度较高、企业规模较大、经营管理水平较高、财务核算健全、增值税核算准确、近三年无偷税、虚开（或取得虚开的）发票行为、异常监控信息较少的纳税人列为优级一般纳税人，并适当减少跟踪管理的工作量；对纳税遵从度较差、会计核算混乱、税负水平异常、异常预警信息较多、甚至发生偷税、虚开（或取得虚开的）发票行为的纳税人，列为劣级一般纳税人加以严格监管；对于其他纳税人，作为中级一般纳税人管理。在上述基础上，建立起分类评级的动态评估机制，定期予以跟踪评估，并适时进行调整。

（三）加大一般纳税人会计核算后续管理力度

进一步细化财务核算健全的界定标准，根据企业所有人及主要经营者的态度、财务人员水平、雇用兼职会计等情况，采取不同的后续管理辅导措施。将纳税人的会计核算情况与发票管理紧密结合起来，特别是要以纳税人的发票使用保管核算为切入口，促使企业延伸凭证核算管理范围，加强对车间、仓库账簿等物资流动的核算管理。

此外，建立管查联动机制也是一般纳税人扩容后续管理不可或缺的一道防线。通过制定快速反应处理异常情况的应急方案，最大限度阻止不法分子的违法犯罪行为。

作者简介：陈冬元(1972.11)男，广东深圳人,会计师,研究生研究方向：财务会计。