检察机关如何行使公益诉讼权

公益诉讼，一般指特定的国家机关和相关的团体组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。由于其作为特殊的诉讼，具体主体特定性，即其主体应为有法律授权的国家机关、团体和个人；客体特定性，即必须是违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，因此，其诉讼涉及面广，影响范围大，于是在最近我国出现了检察机关以国家名义参加公益诉讼的情况，其在参与诉讼同时，也带来了诸多问题值得思考，探索：

一、检察机关是否有权代表国家参与公益诉讼。

在普通法系国家，美、英较早就确立了检察官作为国家代表参与并提诉的权利。如在上个世纪初的《谢尔曼法》第四条规定，“各区的检察官，依司法部长的批示，在其各区提起衡平诉讼，以防止和限制违反本法的行为。”第七条A中规定：“无论何时美国因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产及事业的损害时，美国可在被告居住的，被发现的，或有其代现机构的地区向美国区法院提讼”。

在大陆法系国家，法国早在1806年的《法国民事诉讼法典》中就出现检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定。而德国、日本等大陆法系国家也有相关的法律规定赋予检察机关代表国家参加民事诉讼的规定。

在我国建国初期，检察机关也以国家的名义参加，甚至做为原告提讼，办理了大量私有财产、企业、土地等的公有化改造工作。而到了六、七十年代，由于国家经济体制的公有化转化已经完成，加之一些观念上的原因，法制化建设停滞不前，甚至倒退，已无公益诉讼可言，也就更无从谈起检察机关的权。

在改革开放后，市场经济体制建立，大量私有财产和资本涌入市场，在公有财产和私有财产进行交换的同时，由于各方面的因素，造成了数目惊人国有资产流失，据统计部门统计：改革开放16年来，国有资产流失大约为5000多亿元人民币。也就是说，国有资产以每天近1亿元的速度严重流失，已经威胁到了社会主义经济和国家的公有制体制。加上近些年来工业化的发展、造成的环境污染及一些弱势人群的利益被侵害，却因种种原因无力诉讼的情形，已经对社会稳定、道德风俗产生了严重的侵害，检察机关作为国家的法律监督机关，国家名义参与公益诉讼，并赋予其提诉权，从而保护国有资产、社会利益，保障特定人的权利和利益已成为了大势所趋。

然而，因为国家经济的飞速发展，新的社会关系及现象大量涌现，以及由此而来的立法滞后，造成在我国的现行法律法规中，并没有直接规定检察机关是否有权代表国家参加公益诉讼，尤其是是否具有代表国家，以国家名义提讼的权利。而相关的规定也只是散布我国各项法律之中。如《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条规定了检察机关对民事审判、行政诉讼实行法律监督。可是监督的应是结果，监督的方式应是抗诉，监督的时间是应裁判生效后。这就使检察机关的公益诉讼中处于十分尴尬的地位：一方面，国家利益、社会利益需要保护，另一方面，做为诉讼主体参加公益诉讼又无法可据，无规可依。但是，正如最高人民检察院民事行政检察厅厅长王鸿翼在2003年6月16日发表在《检察日报》上的《完善民行检察在于修改立法》中提到的那样，“检察机关提起民事诉讼和支持，虽然于现行法律无据，……但客观现实需要”。

因此，笔者对检察机关代表国家与公益诉讼持赞同态度。同时，也呼吁立法机关在参考世界各国公益立法的基础上，建立和完善我国的公益立法，并制定相关的诉讼程序的法律法规，以保证国家利益、社会利益和公共利益得以切实维护。

二、检察机关代表国家参与公益诉讼的范围

根据世界各国对于检察机关代表国家参与公益诉讼的法律、法规，大致可分为行为能力缺失及救济，可能收归国有的失踪人财产或继承案件，非诉案件和非法契约收益或不当得利应收归国有的案件四类。

而在我国，根据公益诉讼的特殊性、国家政治体制、经济模式以及社会公良风俗、道德等情况，检察机关代表国家参与公益诉讼的范围应包括以下几个方面：

1、国有资产流失案件：国有资产，因是国家所有的财产，在我国，不仅仅包括国有法人或国家直接拥用的动产、不动产，还应包括应该归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。

2、环境污染案件：不仅指因污染自然环境，所造成的损害国家利益，公共利益的案件，同时，也因包括因精神污染而造成的社会公良风俗、道德的侵害。

3、非法契约和不当得利应收归国家的案件：即包括契约双方串通侵害国家、公共的利益，而又无利害关系人行使损害请求权的情况，还应包括不当得利应收归国有的案件。

4、行为能缺失及救济案件：既应包括法人行为能力缺失及救济的案件，如国有企业因破产而无法人资格，无法行使债权请求权和诉讼权，也应包括自然人行为能力缺失及救济的案件，如被监护人被虐待、遗弃而无力行使其权利。

5、对犯罪案件的附带民事诉讼：主要指对于渎职、贪污、收受贿赂而造成的非法行政等行为而造成国家经济、物资财产等损失的案件。

三、检察机关代表国家参加公益诉讼的现实与展望。

自河南省方城县人民检察院于1997年提起公益诉讼开始，我国检察机关大量参 与公益诉讼，办理案件近千起，其中，多集中在国有资产流失，由其是涉案金额较大的动产、不动产流失上，而对于知识产权的流失、环境污染案件涉及较少，对于非法契约、行为能力缺失及救济及对犯罪案件的附带民事诉讼几乎没有涉及。这中间有检察机关在公益诉讼案件中参与较晚，经验不足的原因，也有不重视涉案金额小，办理困难案件的原因，还有对公益诉讼的理论掌握不清，甚至一无所知的原因。也就是以上的一些因素制约了检察机关民事行政法律监督职能的充分发挥，使得国家利益、社会利益及公共利益无法得到切实的保障。

对于未来，检察机关应总结经验、教训，找出不足，摈弃那不重视涉案金额小，办理困难案件的思想，学习关于公益诉讼的各方面理论知识，积极扩展公益诉讼案件的范围，发现并研究新出现的各种侵害国家利益、社会利益和公众利益的现象及表现，为国家财产、社会环境做好保驾护航工作。

四、检察机关代表国家参与公益诉讼的其他一些问题

第一，检察机关代表国家参与公益诉讼并无法律依据，而作为司法机关，没有法律依据而成为诉讼主体，其中的尴尬和影响将使检察机关无法更好的行使法律监督的职能。

第二，检察机关的体制不畅，其公益诉讼权较可能成为地方保护主义的工具，为公权力影响甚至是侵害私权力提供了可能性。同时，由于经济利益的驱动，可能造成“公益诉讼是个框，什么都能往里装”的老问题出现。

第三，检察机关在公益诉讼中是否较利害关系人有优先权，做为国家机关，以国家名义进行诉讼，其优先权是必然的，然而其优先权可能导致一些被侵害人因种种原因无法得到赔偿，对于此类问题应如何处理。

第四，检察机关在处理一些损害公众，公良等案件时，是否需要授权委托，做为利害关系人的人进行诉讼，同时，的规定又是如何。

以上几个问题还须在立法方面解决，给公益诉讼一个有法可依的良好环境。