行政诉讼调解制度在我国建立的基础

[摘 要] 我国现行《行政诉讼法》规定除行政赔偿案件外，行政诉讼不适用调解。但是现实中大量非规范“隐性调解”的存在，不仅损害了司法权威，而且不利于当事人权益的保护。行政诉讼调解制度在我国具有建立的现实基础与理论基础，本位通过对此进行分析，为我国行政诉讼调解制度的建立提供正当性支撑。

[关键词] 行政诉讼；调解制度；建立基础

【中图分类号】 D92 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-096-1

一、行政诉讼调解在我国建立的现实基础

（一）居高不下的行政诉讼非正常撤诉率

相对于民事诉讼、刑事诉讼，行政诉讼案件相对较少。行政诉讼案件的结案方式分为判决和裁定两种，任何诉讼案件，判决毫无疑问应该成为主流的结案方式，然而对于受案率本来就不高的的行政诉讼案件，裁定准予撤诉却成为主要的结案方式，撤诉率居高不下。在行政撤诉中，法官协调撤诉更是成为主流，“协调处理”大肆盛行，被认为是从源头上最大化的解决纠纷，实现了法律效果与社会效果的统一，实现了社会的和谐。由于法律上规定“不适用调解”，所以现实中的“隐形调解”过于随意，不仅违背法律，而且成为部分法官权力寻租的工具，损害相对人的合法权益。

（二）中国传统法律文化的深刻影响

调解制度在我国具有深厚的法律文化基础。中国崇尚“和为贵”，“和谐”是中国文化的一个核心。尤其是自西周以来，“以礼入法”成为中国传统法律文化的一个重要方面，“以和为贵”“无讼”“厌讼”的价值取向成为调解制度的一个重要的思想基础。尤其是对于行政诉讼而言，许多当事人本来能告行政机关就需要相当大的勇气，更多的是担心“赢了一次官司，却输了一辈子”，担心行政机关“穿小鞋”，对自己不利。所以只要行政机关作出一定的让步，行政相对人立即撤诉，这其实就是变相的“行政调解”。因而，在这种“和为贵”“厌讼”理念的影响下，调解在我国行政诉讼实践中广泛使用，再加上我国的行政诉讼法最早脱胎于民事诉讼法，这就使其对民事诉讼法有较强的依赖性，行政案件在司法实践中也易于接受调解这一争端解决方式。

（三）行政相对人利益的无法救济

缺乏法律保障的“隐形调解”，启动方式与调解过程随意，对司法权威和公正性产生了负面的影响，不利于行政相对人利益的保护。尤其是当原告撤诉以后，行政机关不兑现其承诺，原告将陷入无法救济的困境。原告无法出具调解协议书要求法院强制执行，更不能基于同一事实与理由再次诉讼，严重损害了相对人的合法权益保护，于是这也就成为了近年来民众热衷于的一个诱因。这充分反映了司法救济的不畅，因而如果能将行政调解纳入到行政诉讼之中，为行政相对人提供一个救济的途径，将更有利于行政相对人利益的保护。

二、行政诉讼调解制度建立的理论基础

理论支撑是社会规则正当的基础，也是完善指导社会有序运行的必要条件。行政诉讼调解制度具有深厚的理论基础。

（一）公权力不可处分的相对性

公权力不可处分，是现行行政诉讼不适用调解的主要依据。该理论认为行政主体行使的是国家的公权力，行政机关及工作人员必须依法行使，不得随意处分或者放弃，否则将损害公共利益。而司法机关也必须依法作出裁判，不得采用调解作为结案方式。这一原则建立在我国行政诉讼法建立的初期，职权色彩浓厚，行政权具有强势地位，因而基于保障公民权利，对行政权进行控制，规定了“行政诉讼不适用调解”。

不可否认，其的确达到了一定的积极作用与推动历史的作用。但是，随着实践的发展以及其自身的缺陷，使得这一理念出现不可回避的问题。这种绝对化的行政权力不可处分原则，忽视了行政主体依法享有的自由裁量权。行政裁量权表明行政主体在法律规定的范围内可以根据现实情况需要采取适当的裁量性权力。当行政主体在行使自由裁量权时作出行政行为与相对人发生争议的时候，行政主体的这种裁量自由就为双方当事人提供了合意的基础，为行政诉讼的调解提供了可能。公权力的不可处分的相对性是行政诉讼调解建立的基本理论基础。

（二）公正与效率的平衡

公正与效率是现代诉讼的两大重要价值目标，而行政调解制度在学界广受推崇的原因就是在很大程度上实现了公正与效率的平衡。首先，行政调解制度可以节约双方的诉讼成本。现行的行政救济途径都具有一定的时限性。行政纠纷的解决会经历长时间的成本，而行政调解只要一经双方当事人的合意，在双方当事人自愿的基础上达成一致就可以实现，大大节约了双方的成本，提高了效率。另一方面，调解是基于双方合意，减少了当事人的上诉、上访、执行难等问题，有利于减少社会不稳定因素，维护司法权威，保障当事人的合法权益。可见，行政诉讼调解制度的构建有利于实现公正与效率的平衡。

（三）行政诉讼的价值目的保障

对于行政诉讼制度的价值目标，学界有不同的观点：一元目的论、双重目的论、三重目的论、依法行政说等等。笔者非常赞同马怀德教授的观点，认为中国的行政诉讼的目的是唯一的，即保护相对方的合法权益。当然，此种说法并不是排除行政诉讼在解决社会正义、稳定社会秩序方面的功能，只是最终的目的只有一个就是保障相对方的合法权益。禁止适用调解，从应然的角度讲，法院只能做出非此即彼的价值判断，行政诉讼调解制度的建立有利于行政机关做出更为合理的决定。而调解制度的引入，无疑将会适当地拓宽行政诉讼目的价值的实现空间，使得行政诉讼更能关注原告的利益诉求，真正契合《行政诉讼法》关于行政诉讼制度价值目标的规定。

总之，行政诉讼调解制度在我国的构建具有坚实的现实基础和深厚的理论基础，期待行政诉讼调解制度在我国的尽早建立，为我国的法治发展添砖加瓦！

参考文献：

[1]迟占霞.论行政诉讼调解制度建立的可能性[J].内蒙古师范大学学报，2013，（6）.

[2]黄学贤.行政诉讼调解若干热点问题探讨[J].法学，2007，（11）.

[3]胡建淼.行政诉讼修改研究[M].杭州：浙江大学出版社，2007.

作者简介：于洋（1990-），女，辽宁岫岩人，辽宁大学法学院2012级硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。

万秀蓉（1989-），女，陕西宁强人，陕西省宁强县人民法院，民二庭法官助理，研究方向：民法与行政法。