大学毕业生基层就业难题的制度经济学分析

摘要：大学生不愿意到基层就业是我国高校毕业生就业存在的主要问题之一。毕业生集中在城市和发达地区就业一方面加剧了这里的就业竞争，造成了这里人才资源的浪费；另一方面，也加大了基层和经济落后地区；l进人才的难度，抑制了这些地区的发展。解决问题的关键是创新基层就业制度，为大学生基层就业创造良好的环境，实现人才的自由流动和工作收益均等。

关键词：大学毕业生；基层就业；制度创新；制度均衡

作者简介：李从国(1971-)，男，河南信阳人，河南大学环境与规划学院副院长、讲师，主要从事大学毕业生就业问题研究。

中图分类号：F241.21　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)01-0082-04　收稿日期：2007-00-00

一、问题的提出

大学生就业难，成为近年理论研究和社会关注的热点问题之一。从已有的研究成果看，学界主要从高校扩招对毕业生就业的影响、高校人才培养质量与市场需求关系、人事分配制度改革与政策缺陷、用人单位和毕业生自身存在的问题等方面进行了较为深入的研究。在探讨现行制度和社会政策对大学生就业影响方面，曾湘泉等人(2004)认为当前的大学生分配和管理制度存在缺陷，影响了大学生整体就业情况；郑功成(2006)认为计划体制加供给导向的教育制度直接妨碍着大学生就业；李长安(2006)认为以户籍制度为核心的一系列制度造成了劳动力市场分割，影响了大学生到基层就业；张远秀(2007)认为大学生就业难是不合理的现行社会继替规则造成的；应松宝(2007)认为高等教育与劳动力市场分割的相互作用加剧了大学生就业难；吴克明等人(2005)认为大学生就业预期普遍偏高是引起大学生失业的重要原因，等。纵观这些成果，一个普遍认同的观点是大学生就业出现困难不是总量绝对过剩而是流向不均。由于观念的、经济的、社会的等多种因素影响，多数毕业生把经济发达地区和大中城市作为首选目标，而不愿意去经济欠发达地区和基层单位，出现大学生基层就业困难的问题。

大学毕业生流向不均导致了两个后果：一是人才资源配置的严重失衡，经济发达地区人才过剩，经济欠发达地区严重短缺；城市人才过剩，乡村人才短缺。二是加剧了大学生就业困难，一方面大量毕业生难以在城市找到合适的工作岗位；另一方面是一些基层单位难以招收和留住人才。尽管中央政府在2005年就出台了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，引导大学生到基层就业。但实际情况表明，这种政策并没有取得预期的效果。正如亚当斯密所说，“在政府中掌权的人容易自以为非常聪明，并且常常对自己所想象的政治计划的那种虚构的完美迷恋不已，以致不能容忍它的任何一部分稍有偏差。他不断全面地实施这个计划，并且在这个计划的各个部分中，对可能妨碍这个计划实施的重大利益或强烈偏见不作任何考虑。他似乎认为它能够像用手摆布一副棋盘中的各个棋子那样容易地摆布偌大一个社会的各个成员；他并没有考虑到：棋盘上的棋子除了手摆布时的作用外，不存在别的行动原则；但是，在人类社会这个大棋盘上，每个棋子都有它自己的行动原则……”(亚当斯密，1997)。这就是著名的棋子理论。它告诉我们，解决大学毕业生基层就业难题必须从研究社会成员的“行动原则”人手，了解和认识制约大学生不愿意到基层就业深层原因，并以此有针对性的采取解决办法。在这一方面，制度经济学为我们提供了一个极好的理论工具。

二、形成大学生基层就业难题的制度根源

(一)制度经济学关于制度的一般理论

制度经济学主要研究经济生活与制度之间双向关系，它既研究各种具有协调功能的制度和制度集，又研究这些制度和制度集实施后对经济生活的影响。制度经济学认为制度是由人制定的、依靠某种惩罚而得以贯彻的规则。制度分为内在制度和外在制度。内在制度就是群体内随经验而演化的规则，包括习惯、内化规则、礼貌和习俗、正式化规则等。外在制度是具有政治意志和实施强制权力的社会主体设计出来并依靠政治行动和必要的惩罚自上而下强加于社会之上的各种规则，这些规则形成了一个层级结构，其中，最高层级的规则统率着所有低级规则。程序性规则是内在制度与外在制度的黏合剂，把两者结合为一体。一个社会的制度框架必须以内在制度为基础，如果内在制度与外在制度相互冲突，则外在制度的执行成本会急剧增加，其功能也会削弱，也可能导致社会的无序化(柯武刚、等，2001)。也就是说只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定(青木昌彦，2001)。因此，所有层级的外在制度都应恰当地符合内在制度，以便确保这些制度对人的行为具有规范性影响，建立并增进一种良好的社会秩序。

(二)影响大学毕业生基层就业机制

1　影响大学生基层就业的内在机制。精英意识的长期驻存是影响大学生基层就业的内在制度根源。在相当长的一段时间里，我国的高等教育处于精英教育阶段。在这一阶段，为了培养符合现代化建设的需要各类人才，大学重点培养具有精英意识的高素质人才，作为稀缺资源，他们在走出校门之后理所当然的受到社会的优待，生活在大城市，工作在大单位，地位高、待遇好、环境优越，受人景仰。在那个时代考上大学就实现了“鲤鱼跳龙门”，不但大学生的人生发生了“质变”，而且为家族增添荣耀。长期以来，此现象逐步沉淀为一种精英意识，并深深地影响着每一个社会成员。近年来，我国高等教育实现了从精英教育向大众化教育的转变，大学生也实现了由社会精英向一般劳动者的转变。这个转变过程是一个急剧的强制性制度变迁过程，很多社会成员还没有适应这一转变。精英意识的存在影响着大学生求职过程中的基本定位，多数毕业生不肯屈尊低就，一些人甚至认为下基层就业是没有本事的表现；对于那些出身农村的大学生毕业生来说，如果再回农村工作，更是“无颜见江东父老”。“宁要城里一张床，不要农村一幢房”成为这种意识的真实写照。因此，他们只将眼光放在大城市、大公司和经济发达地区。而那些已经在基层就业的毕业生也想尽办法重出江湖，大量人才从基层流向城市和经济发达地区，形成了“孔雀东南飞”的状况。这就导致了人才供需的严重失衡，真正需要人才的地方无人问津，而需要找工作的毕业生难以找到满意的工作。可以说，长期沉积而成的精英意识是阻碍大学生基层就业最大制度障碍。

2　影响大学生基层就业的外在机制。一是现行户籍制度。户籍制度是形成大学毕业生基层就业难题的主要外在制度。户籍制度本来是指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。我国现行户籍制度的功能已经远远超出了原有范围，而与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等等具体社会制度紧

密结合在一起，从而衍生出了固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能。这样，户籍制度就成为以户籍身份制度和人口迁移禁锢制度为核心的与户籍身份、户籍管理有关的一系列社会具体制度的总称。在社会主义市场经济条件下，现行的户籍制度逐渐成为经济社会发展的障碍，具体表现在：户籍制度固化了劳动者的社会身份，损害了一些社会成员的平等发展权；户籍制度阻碍了人才资源的自由流动，造成了劳动力市场的分割，形成了劳动就业过程中的城市垄断、区域垄断和行业垄断(俞德鹏，2002)。对大学毕业生而言，现行户籍制度客观上形成了“去了基层出来难”的事实，使得大学生害怕到基层就业，以避免“进去容易出来难”的尴尬局面。二是收入分配制度。收入分配制度是形成大学毕业生基层就业难题的重要外在制度。它对大学毕业生基层就业的影响表现为城乡就业者劳动收入的差异。这种差异明显地表现在基层政府机关、事业单位和企业职工的实际收入上。就政府机关公务员和事业单位而言，职工的劳动收入和地方经济社会发展状况直接相关。在分税制条件下，基层政府的公务员和事业单位人员的实际收入直接与地方财政状况和财政来源级别挂钩，经济发达、地方财政收入丰盈的地区，工作人员的工资和福利待遇有着可靠的保障，总体收入相对较高；财政来源级别越高，其职工收入和福利待遇就越有保障；垄断性强的单位，其职工实际收入也是如此。而经济欠发达地区或者是财政来源级别低的单位，其职工收入普遍较低。这样，同等条件的毕业生由于其所在地方的经济发展水平和财政来源级别的差异，其实际收入相差一倍甚至多倍。同样，在企业就职的员工，其收入也受到这些外在制度的制约。在公有制企业尤其是国有大型企业工作的员工，由于企业用工制度规范，有规范的工资标准、奖惩制度、晋升制度，员工的收入就有了较好的制度保障。而在一些中小企业特别是非公企业，仍然存在用工不规范的问题，工作时间长，劳动强度大，员工的劳动收入很大程度上直接取决于企业管理者的主观决定。因此，这些员工的合法权利难以得到有效保障，必然影响到员工的实际收入。现行收入分配制度形成了城乡就业者实际收入的巨大差异，让那些在基层工作的毕业生难以接受。三是社会保障制度。社会保障制度是形成大学毕业生基层就业难题的另一个外在制度。社会保障制度是现代国家的一项基本制度，它包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等基本内容，其中，社会保险是社会保障的核心内容。在现代社会，社会保障体系是否健全及其功能能否充分发挥会直接影响到劳动者的就业选择。当前，我国社会保障制度建设主要集中在社会保险上，重点在于建立健全失业保险、养老保险和医疗保险这三项基本制度(就是我们常说的“三险”)。现有制度规定“三险”的资金来源可分为三个部分，即个人交纳一部分、所在单位交纳一部分和政府负担一部分。从实际运行状况来看，个人承担部分通过强制性扣除或个人主动交纳等方式基本不存在什么问题；政府承担部分问题主要集中在经济欠发达地区，由于地方财政能力有限而无力承担这部分开支，从而影响到这部分就业者的实际利益；问题最多的是单位负担部分，一些企业尤其是一些非公有制企业不愿意为本企业职工交纳这部分资金，或者交纳后再转嫁给了职工，形成了职工自己买单的事实。这就损害了就业者的合法权益，挫伤了他们到这些单位就业的积极性。四是大学生的培养成本。大学生的培养成本是影响大学生基层就业预期的重要外在制度。大学生的培养成本主要由两部分构成：一是实际支付成本，即大学生在上学期间的学费和相关支付费用。二是机会成本，即不上大学而直接就业所获得的劳动收入。对大学生而言，实际支付成本是培养成本中的主要部分，也是他们最关注的部分。在计划经济时代，大学生的培养成本绝大多数是由国家承担的，学生的实际支付就是机会成本，而当时的各项补贴制度如生活补助、奖学金等基本上弥补了这项支出。因此，对大学生而言，他们支付的几乎是零成本而获得的是净收益。高等教育改革后，大学生负担了更多教育成本，即交纳学费及其他相关费用，导致学生实际支付成本大幅增加；对多数专业的学生来说，原有补助的取消或减少，也使得大学生的机会成本不断增加，两项成本的增加必然导致大学生培养总成本的增长。随着经济社会的发展，大学生总培养成本的不断增长是必然趋势。尽管用于人力资本上的投资属于长线投资，回报周期长，但对于多数大学生来说，尽快收回支付的培养成本是一种普遍的心态。岗位工资的确定是按照社会平均水平来确定，没有过多考虑大学生培养中的机会成本。因此，在选择就业岗位时，大学毕业生考虑的岗位回报不仅是实际支付成本，还有机会成本，尽量选择那些高于机会成本的工作岗位。在投资回报心理的支配下，他们当然选择收入较高的大城市、大公司、大企业，不愿考虑那些收入较低的经济欠发达地区和基层单位，在现行制度下，人们的这种想法和做法是理性的。

三、解决大学毕业生基层就业难题的政策建议

上述分析表明，问题的根源在于现行制度，解决问题的关键在于推动现有制度变迁。制度经济学认为制度变迁就是制度由僵滞阶段经由创新阶段而至均衡阶段的发展，是由制度僵滞、制度创新和制度均衡所构成的周期循环过程(程虹，2000)。制度变迁的动力是新制度的高收益，当新制度收益高于旧制度收益时，制度变迁就会或迟或早地发生。在制度变迁过程中，高级规则决定着低级规则，保证着规则系统的内在一致性和系统演化的方向。在变迁方式上，内在制度的变迁是一种根据经验的、分散化的、渐进的试错过程，只有当认可一项经验的成员数量超过一个临界点之后，该项经验才会转化成为一项内在制度，而那些丧失临界认可人数的旧制度被逐步淘汰。新的内在制度会向越来越大的参与者群体“殖民”，逐步成为社会的共同规则(柯武刚等，2001)。外在制度变迁是一个由政府主导的、快速的过程，政府可以通过外在制度的创新，尽快使接受新制度者的收益等于或者高于接受旧制度者的收益，缩短接受新制度者达到临界点所需时间，加快制度变迁的速度，及早实现新的制度均衡。同时，还应培养社会成员对新制度的信心，因为一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念，也就是说，合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚(马克斯韦伯，1997)。因此，推动制度变迁，寻求新的制度均衡，保证社会成员平等权利和均等机会是解决大学毕业生基层就业难题的关键。

(一)变更传统的就业观念为大学生基层就业提供内在制度保证

几千年来“学而优则仕”的信条影响了一代又一代的读书人，在计划经济体制下，以户籍制度为核心的一系列制度更加强化了这种意识，在向社会主义市场经济转变的过程中，这个观念没有发生根本的改变。由于内在制度是依据经验演化的，起决定性作用的是新制度的高收益。从精英意识向市场选择的转变主要依靠两个方面，一是社会成员就业观念的变

化；二是外部力量的推动。当前，社会成员的就业观念正在随经验逐步发生变化，基层就业为越来越多的人所接受，但相对于社会的快速变革来说，这一进程显得有些缓慢。政府在加快内在制度变迁中的作用集中在两个方面：一是直接的思想教育。通过思想教育帮助社会成员转变传统观念，树立正确的成才观、就业观，把个人理想与国家需要、社会需求结合起来，合理选择就业去向。二是社会舆论支持。要大力宣传符合现实需要的人才观和就业观，在全社会范围内营造基层就业光荣的浓厚氛围，加快全社会成员思想观念的转变，为大学生基层就业提供一个稳定的内在制度保障。

(二)建立健全政策体系为大学生基层就业提供制度支持

在制度评论家看来，“只有那些既体现制度本质要求，又有利于社会历史进步和人的全面发展，同时又有助于制度持续演进和发展的标准，才是合理的、可取的(辛鸣，2005)。”按照这一评价标准，作为外在制度供给主体的政府，在推动外在制度创新过程中，必须按照这一标准的要求，变更相应的制度，加强政府监管，实现内在制度与外在制度以及外在制度各层级制度间的有机融合，实现新的制度均衡，形成促进大学毕业生到基层就业的长效机制，保证大学生下得去、留得住，还能出得来，解除大学生在基层就业和发展中的各种后顾之忧。

1　加大统筹发展力度缩小城乡差别和区域差别。“等量资本获得等量利润”这是马克思在研究资本流动过程中所揭示的一个基本规律。在市场经济条件下，人力资本的流动同样遵循这个基本规律。相同条件的大学毕业生，在工作过程中获得相同的劳动报酬，这符合市场规则。但是，我国城乡之间、区域之间在发展水平和发展阶段上存在明显的差别，再加上财政体制、社会保障等制度因素，在事实上就形成了劳动者的劳动收入差异。要从根本上改变这种状况，就必须加大统筹城乡发展和区域发展的力度，尽快缩小城乡差距和区域差距以及由此带来的各种差别，为大学毕业生就业创造一个良好的外部环境。

2　加快户籍制度改革实现劳动力的自由流动。赋予市场主体平等的地位和平等权利是市场经济的客观要求。对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响(约翰罗尔斯，1988)。但现行的户籍制度使得人自出生以来就带有身份差别――城乡差别、区域差别和行业差别等，形成劳动力市场的分割，阻碍了劳动力的自由流动，造成基层就业“进来容易出去难”。现行户籍制度人为增加了城乡转换的交易成本，使得一部分愿意去基层就业者望而生畏。因此，要引导大学毕业生到基层就业，就必须推进户籍制度改革，彻底消除阻碍人才流动的制度障碍。

3　规范收入分配制度。政府应建立健全收入分配制度，规范分配秩序，缩小因城乡差别和区域差别而带来的收入差异，使同等条件的毕业生能够获得同等的劳动收益。当前的重点是加强制度建设，如推动劳动合同立法，完善用工制度，推行平等协商制度，推行集体合同制度，完善最低工资制度和工资支付制度，加强劳动保障争议的调解，确保劳动资双方的合法权益，为大学生到基层就业提供良好的制度保障。

4　建立健全社会保障制度。目前，在社会保障制度方面存在的主要问题是制度不健全，政府监管乏力，政策实施不彻底，劳资之间在社会保障方面的矛盾得不到及时解决等。为此，必须建立健全社会保障制度，加强政府监管，及时协调劳资纠纷，着力解决在经济欠发达地区就业者的社会保障问题，解决在企业尤其是中小企业就业者在社会保障问题，解决非全日制就业、临时就业、弹性就业等不同形式就业者的社会障碍难题。

5　建立健全补贴制度。制度变变迁是一个渐进的过程。建立必要的激励机制可以加快这一进程。如工资标准、职称评定、生活补贴、提拔任用等，对基层就业者实行必要的补偿，以减少基层就业带来的机会损失，以实现“等量资本获得等量利润”。

6　降低大学生的培养成本。降低大学生培养成本就是要降低大学生直接负担的成本和机会成本。大学生交学费是我国高等教育发展中的一种制度选择，现在的而问题在于大学生培养的总成本如何确定?如何在政府与学生之间进行合理分担?只有妥善解决了这些问题，合理分担教育成本才能变为现实。目前，国家必须采取有效措施控制大学生负担教育成本增长的趋势，使之保持一个合理的水平，这样才能降低人才培养的总成本。同时，建立健全奖励奖学金、助学金等制度，给对学生进行适当补偿，降低学生的机会成本。只有降低了学生的培养成本才能从总体上降低学生的就业预期。