财政性支农资金调研报告

近些年来，国家相继出台了一系列惠农政策，各级政府对“三农”的投入力度不断加大，一定程度上改善了农业生产环境，增强了农业综合实力，促进了农村经济和社会事业的可持续发展。据县财政部门不完全统计，近3年来，我县每年到位的财政性支农资金规模均在5000万元以上，年达到了1.4亿元以上。但是，在支农资金的管理使用上，由于制度性因素的影响，其使用效益和政策效应未得到充分发挥。近期，我们围绕“整合财政性支农资金，提高资金的使用效益”问题进行了专题调研，对我县财政性支农资金运行中存在的主要问题进行了分析，提出了一些肤浅的想法和建议。

一、我县财政性支农资金运行过程中存在的主要问题

(一)惠农补贴因素性问题较多，现实价值认同度不高。

我县惠农补贴包括粮食“两补”、农业生产资料增支补贴、棉花良种推广补贴、农机具购置补贴、能繁母猪补贴等方面。年，全县发放粮食“两补资金”2542万元；年，发放粮食“两补资金”2566万元、农业生产资料增支补贴资金1096万元；年，发放粮食“两补资金”2563万元、农业生产资料增支补贴资金2340万元、棉花良种推广补贴375万元、农机具补贴309万元、能繁母猪补贴69万元。国家惠农补贴范围不断扩大，项目不断增加，力度也不断增强。但是，通过调查我们发现，由于制度设计和运作机制等方面因素的影响，惠农补贴的作用与效益未能充分体现，干部群众对此的认同度并不是很高。

1、惠农补贴民心效应高于激励效应，效益预期缩水。惠农补贴的目的在于刺激并保护好农民生产积极性，更好地促进国家粮、棉、油安全、稳定生产；这也是国家以工补农、反哺农业，增加农民收入的一条重要政策途径。从调查情况来看，尽管补贴资金每年都在几千万、上亿元以上，集中起来是一笔很大的资金，但按目前补贴标准计算，平均补贴到户，补贴多的也只有几百元，少的甚至只有几十元。与粮、棉、油等农产品价格增涨所带来的利润空间和收益相比，与打工收入相比，对农民的生产积极性和兴奋点刺激不大。同时，每年惠农补贴都分成若干次发放，并且很难在农民生产急需资金的期间发放到位，加上各种惠农补贴给农民带来的收益，往往被农业生产资料价格的攀升所冲销，导致不少农民产生逆反心理，认为好的政策背后总是一个“陷井”，因而降低了对惠农补贴的期望预期，农业生产热情在政策的实施过程中逐步冷却。年以来，我县除粮食种植面积逐年略有扩大外，棉花、油菜种植面积一直上下波动，没有持续增长。可以这样说，税费改革减轻了农民负担，杜绝了弃田抛荒现象，但惠农补贴只是在一定程度上起到了安抚民心、稳定农民的作用，对农业的生产、农民的增收没有实质性地推动。

2、惠农补贴制度设计超于农村实际，相对成本过大。目前，各种惠农补贴项目分类很细，项目发放要求各不相同，既加大了这项工作的落实成本，又增加了农民不必要的麻烦。如：粮食补贴分商贸口径类补贴和农业口径类补贴。商贸口径的如良种补贴补当年，粮食直补、农资综合补贴当年补上年；农业口径的都是当年不补，次年补上年。基层干部感觉一年四季都在为发放补贴作准备，都在发放惠农补贴。而每次发放一类补贴，镇、村及财政干部都要进村入户逐户登记、逐户核实、制订账卡表册，张榜公示，层层报批、层层督查、层层验收。对各种惠农补贴发放时的人力、财力重复投入实行成本效益核算，行政成本过大。如：年一次水稻良种补贴共计33万元，全县亩平1元左右，要求一次性发放给农民，补贴到位。从政策宣传、填表造册、公示报批等，每一个环节都必须有严格规范的资料，每一个环节都必须要乡镇、村的干部投入大量精力进行动员、调查、核实，投入的行政成本，远远超过这次补贴所带来的实际收益。同时，农民为了从乡镇金融网点取回几十元补贴，往往需往返数十里，甚至往返数次，才能取到。很多时候，农民取回的补贴还不够所付出的工时成本、消费成本，这些也给农民群众带来了诸多麻烦。

3、惠农补贴具体形式疏于体制监管，潜在矛盾较多。一是政策制度因地域、季节差异而引起的矛盾。各种惠农补贴发放都有明确的规定。一方面要求严格按照实际种植面积或实际数量进行造表申报；一方面又要求有关补贴必须在某个时间点或时间段发放到位，导致制度上的规定与地域差异上的矛盾经常出现。如按照规定的时间发放，不少地方生产季节不同步，又无法进行摸底统计，也不能按时申报、发放，出现政策不落实、落实滞后的情况。二是政策制度因管理真空而引起的矛盾。如：随着农村生产水平的不断提高，农民工转移力度加大，农村土地经营权“地下”流转现象普较为普遍。特别是“二轮延包”后，一些农民把耕地转给其他农户，经营权发生转移。而在补贴发放时，因相关制度不完善、资料跟踪不到位，有的仍然以土地承包人为补贴对象，直接将补贴款打入“一折通”，从而出现了“未种田的领补贴，种田的没补贴”的现象。有的农户在计税面积上没有种植粮食作物，而是种植经济作物和其他作物，但同样得到了粮食补贴。另外，有的“一折通”农户姓名不符、账号不对，或因破损等原因，有“折”，但取不到款。潜在的矛盾和纠纷较多。三是政策制度因市场体制问题而引起的矛盾。如现行的农机具购置补贴是补贴经销商，不是直接补贴到购机农户。农机具购置都是定点厂商、定点产品、定点维修。经销商在农机具价格运作上缺乏有效的监控，运作空间较大，潜成市场垄断，竞争不充分，不少购机农民担心经销商“吃两头”，既拿补贴，又不降价。特别是农机具产品一旦出现故障，全县大多只有县城一个维修点，给农机具用户带来很多不便。

(二)支农项目整合乏力，项目资金放大效应受限

年至年，全县通过财政系统下拨的上级支农专项资金为17742.8万元，其中农业专项资金8703.6万元，林业专项资金181万元，水利专项资金6555.2万元，扶贫专项资金556万元。综合近些年来项目资金使用管理情况，我县项目资金还存在以下三个方面的问题：

1、项目规划编制滞后，资金投入重点分散。不少乡镇和部门对各自领域内的建设项目没有提前规划，项目库很不完善。每年在向上争取项目时，往往不是根据全县农村经济和社会事业发展规划，结合各地重点发展区域、重点产业、重点项目进行项目策划和包装，而更多地是跟着上面的政策走，依据上级年度支农方向，为争项目而报项目，为争取到项目而跑项目，造成争取的项目很多时候不合实际，项目投入作用不大。同时，财政支农项目投入涉及农业生产的水、田、路、林等多方面，一般由发改局、财政局、国土局、农业局、林业局、水利局等部门分别管理，有很多条线，分许多口子，政出多门、“资”出多门，各部门安排各自的计划，各部门争取各部门的项目，造成不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面各行其事，投入分散，从而导致重点区域、重点村、重点产业、重点项目投资总量不足，建设规格不高，甚至造成低水平重复建设。

2、项目管理各自为政，资金统筹配套困难。一方面，对于每一个部门、每一块的项目和资金，上上下下，条条块块，各个部门都有自己的使用和管理办法。不少项目国家、省里是直接到点，不少资金国家、省里也是戴帽下达。县乡政府和有关部门想“张钱李用”是绝对不可能的。对于这些不同渠道和类型的项目和资金，大多无法进行区域、产业上的整合。另一方面，支农项目资金尽管大多从县财政口子下达，但是，不同类型的项目资金是从不同的财政口子走，具体的使用与管理是具体职能部门的事情，政府与财政部门只能起一个划拔和监管作用，很难统筹。例如：上级下拨到我县的扶贫专项资金，明确要求只能投放到甘家厂、章田寺等乡镇，如果投入其他地方，则违背政策，农村安全饮水项目也是如此。而像土地平整专项资金，我县每年有数千万元，既没有从农业口走，也没有从财政口走，统筹安排就更难实现。另外，很多项目资金都附带地方配套的要求，而我县县、乡地方财政都比较紧张，地方配套难以承受。这样，既造成很多项目因配套资金难以完全到位，影响项目实施的完整性，同时也增加了县级财政统筹的压力与困难。

3、项目推进联系松散，资金使用效益较低。部门与部门之间相互沟通不够，对某些具体项目的推进实施情况了解不清，造成一些项目资金到位不足，成为“半拉子”工程，大大降低了项目资金的使用效益。有的因为项目推进部门联系松散，对项目立项、申报、实施进展情况不明，导致不少部门重复申报、重复投入；甚至因为重复申报造成既定项目的不了了之。如斗湖堤某村申报的几十万元的改水项目，省里已经确定立项。某单位在不明确项目配套政策的前提下盲目争取、立项，后因管网配套问题和相关资金配套方案不可行而放弃，导致这一项目目前搁浅。另外，部分支农项目资金财政直达施工单位的方式，不利于业主和受益方对工程质量的监管，难以确保项目资金的使用效益。

(三)转移支付及其他专项资金作用单一，综合调配没有余地。

1、转移支付重点弥补地方财政缺口，支农建设心有余而力不足。取消农业税后，地方财政减收造成的财政缺口，将由省级财政转移支付。省财政对转移支付的使用有明确规定，主要是保证基层正常运转和农村义务教育投入不减少，这为转移支付资金的打捆使用设置了门槛。同时，虽然每年上级拔付我县转移支付资金近2000万元，但由于县级财力薄弱，大部分乡镇负债沉重，农业税取消前，保运转、保工资既已困难，取消后更是捉襟见肘。转移支付资金目前只能用于地方财力的补充，投入支农建设还不现实。

2、以钱养事机制处于发展探索阶段，养人不养事的现象依然存在。近两年，虽然我县乡镇综合配套改革已基本完成，以钱养事新机制初步建立，但农村公益机制还不健全，很多公益还不到位，仍然处在浮在面上的阶段。部分服务中心公益和经营仍未分离，以绩取酬的考评机制在一定程度上还没有真正落到实处，多数地方存在“换汤不换药”的现象，“以钱养事”还是变相的“以钱养人”。

3、救灾等专项资金平衡照顾较重，功能弱化。由于扶贫、救灾、农业综合开发等专项资金申报、审批不规范，资金安排的随意性较大，加之各乡镇、各部门要求解决资金的项目多，因而在资金分配时，总是“撒胡椒面”，实行平均主义，某种程度上弱化了这些资金的实际效用，造成了专项资金的浪费。

二、提高财政性支农资金使用效益的对策建议

(一)努力形成支农资金整合的思想共识。近几年来，财政部连续下发了关于做好财政支农整合工作的通知，明确了财政支农资金整合工作的总体思路和主要任务，并在全国160多个县开展了支农资金整合试点工作。省政府也加大了支农资金整合力度，制定了《省整合财政性支农资金激励性转移支付管理办法》等相关政策和措施。我们要认真学习国家、省市有关文件，学习、推广试点县市的成功经验。要通过学习、宣传，使县乡各级党委、政府，各有关部门增强对支农资金整合工作的思想认识，充分理解财政性支农资金整合工作的重大意义。特别是要帮助各有关部门，肃清整合支农资金就是削弱部门职能和权益的错误观念，从而把全县各级党委、政府，各部门的思想统一到整合支农资金是转变政府和部门职能，合理配置公共财政资源，集中力量办大事，促进农业发展和新农村建设这一思想认识上来，力争通过思想认识上的统一，形成整合工作上的合力。

(二)大胆改革惠农补贴的实践形式。惠农补贴要立足实际，既要维护政策的严肃性，更要体现方法的灵活性。当前，我们要在进一步落实现行的惠农补贴政策，完善补贴发放形式的基础上，大胆探索、尝试新的惠农补贴途径。一是变分次发放为打包集中发放。要深入调查、认真研究，逐步改变以往惠农补贴年度内分项、多次发放的模式，简化补贴审批程序，优化补贴标准，实行惠农补贴次年度一次性打包集中发放。凡是财政安排、直接发放给农民的补助资金，可以采取集中上门支付的方式，由金融机构直接到村设点，定期兑付，形成财政——金融——农民一条线直达。二是变货币直补为建设直入。一方面，可以采取“一事一议”的办法，由乡镇或村，在充分征求群众意见的基础上，将以往分散兑付给农民的一项或多项惠农补贴资金集中起来，投入乡村基础设施建设和公共服务事业建设。另一方面，自上而下，改变现行的惠农“直补”方式，减少对农民的货币直补，逐步提高政府对农田水利、交通电力等基础设施建设直接投入的比重。三是变直接补贴为间接补贴。不再对农民实行货币补贴。可以借鉴“粮食收购保护价”政府干预模式，由政府对农村农药、化肥等各种生产资料实行限价销售，企业生产成本由政府实行补贴，降低农村生产资料投入成本；同时，也可以采取物化补贴的方式，有针对性地为农民提供各种生产资料。

(三)加大支农项目资金整合的力度。一是要合理确定资金分类，明确整合方向。根据财政支农目标和重点，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。整合的重点应明确为现有的农业发展方面的资金，建议可考虑分设为四类，即：改善生产条件类资金，目前可归并的有农林水等领域的基本建设投资、农业综合开发资金、农业科技推广资金等；结构调整类资金，包括促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金，目前可归并的有农业产业化资金、农民培训资金等；管理服务类资金，包括主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金；农村发展类资金，包括主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可归并的有农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、转移支付资金等。在适当归并资金分类的基础上，再对现有财政支农资金进行整合，以达到集中财力办大事的目的。二是要搞好项目规划，完善支农项目库建设。整合支农资金，必须从整合事开始。各部门要认真研究全县经济和社会发展规划，及时掌握国家、省市有关政策发展导向，根据县域经济和农村社会发展重点，制定本地本部门的项目近期、远期发展规划；并根据近期发展规划，及早确定年度内项目发展重点，建立和完善项目库。在此基础上，县里对各部门申报项目进行统一协调和平衡，分年度制定全县农业建设发展规划，建立、完善并及时调整全县项目库，列入年度投资计划，由县对上实行联合、统一上报，以避免条块分割导致的项目重叠和真空。三是要搭建支农资金整合平台。要按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各负其责、各记其功”的原则，采取项目捆绑、资金统筹的方式，围绕三个重点搭建项目、资金整合平台。即：围绕重点区域整合。如可以效仿我县花基台新农村建设和孟溪大垸扶贫开发试点的做法，以重点区域为载体，比如全县28个新农村建设试点村、17个百镇千村试点村等，由各部门围绕区域发展总体规划，制定项目规划实施方案，捆绑项目，集中农业基建投资、农业综合开发、水利建设、农村公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，实行整体推进。围绕重点产业整合。根据我县粮、棉、油、蔬菜、水产、双孢蘑菇等农业龙头产业发展规划，由各部门制定扶持产业发展的具体方案，实行项目配套，加强产业发展的各项基础设施建设，促进主导产业的优势发展。围绕重点项目整合。对已经争取落户的重点建设项目，地方配套资金不足的，可以整合其他方面的资金，集中力量打“歼灭战”，保证重点项目按期建成受益。如麻豪口镇在资金不足的情况下，通过争取省、市主管部门认可，与移民签定协议，分别整合移民安置资金130万元和270万元，建设黄水套排灌站及“黄五”公路，黄水套排灌站工程投入使用后，有效解决了13个村、5万亩农田的抗旱问题。在整合利用上级资金的同时，县里也要围绕这几个方面的重点，积极对县级以奖代补资金及其他支农扶持资金加以整合，及时对项目建设进行配套补充，弥补项目建设资金缺口。

(四)建立健全支农资金整合的保障机制。一是要加强支农资金整合工作的组织领导。成立由县政府有关领导牵头，各有关部门负责人为成员的全县整合财政支农资金领导小组，明确成员单位工作职责，制定整合工作议事规则，实行规划统一编制、项目统一申报、资金统一拨付、验收统一组织、绩效统一考评。二是要建立部门配合的工作机制。建立领导小组各成员单位主要负责人、分管负责人联席会议制度，加强各部门以及部门内部机构之间分配、管理、使用财政支农资金中的沟通协调，切实建立起财政部门以管理资金为主、涉农部门以管理项目为主、审计监察部门以监督为主，各司其职，各负其责，相互支持，密切配合的整合工作新机制。三是积极争取上级支持。一方面，争取上级逐步改善惠农补贴的途径和形式，增强惠农补贴的激励效应。另一方面，各部门要密切与上级对口部门的联系，争取省、市下放项目审批权限，灵活项目资金整合措施，实现支农项目资金的放大效应。