谁来改革?

无论是“一金一费”，还是民航发展基金，这些年的征收一直饱受诟病。

梳理20余年来民航发展基金的多次调整，似乎每次都在响应公众的号召、顺势改革。可令公众失望的是，每一次的调整非但没有公开任何信息、释放出停止征收的信号，反倒是更加牢固地把机场建设费与机票费绑在了一起，征收得更加“名正言顺。”

2015年12月31日，民航发展基金将停止执行，在那之后，乘客是继续缴纳民航发展基金呢？还是改为缴纳某某费或者某某基金呢？

明确定位

“财政部败诉。”

这是上海律师王录春向财政部申请公开民航发展基金一案后，媒体的一致论调，虽然“告赢了”财政部，但公众最希望得到的信息却没有公布，至今，民航发展基金的具体信息公众仍不知晓。

长期以来，包括律师在内的诸多社会人士多在质疑机场建设费、民航发展基金的不合理、不合法性，但从法律和行政角度来看，无论是机场建设费还是民航发展基金的存在根本不能成立，其收费更是一种令人无法接受的行为。

作为中国航空法律服务中心首席专家，北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮对“民航发展基金”给予了一定的肯定，在他看来，由民航发展基金来取代“一金一费”，从一定程度可以看出，财政部、民航总局等部门对这个领域做出调整的积极性，但只是换了个名称，还是不能改变其自身的问题。

就在民航发展基金刚刚实施不久，张起淮就在其博客撰文，对民航发展基金的性质和作用发表了看法，机场建设费是弥补机场运营不善还是用在民航建设？如果机场建设费是税费，就应该向纳税人说明收取依据和使用情况；如果是捐赠，应该遵循自愿的原则；如果是投资，就应该有回报。

他认为，征收机场建设费的定位模糊是造成该项收费尴尬局面的主要原因，采取公开实施流程、账目及资金投入成果，把基金的征收、管理、分配和审计放置在社会公众的“透明视野”监督之下，以事实为依据，合理且合法，让老百姓了解民航发展基金、真正愿意缴纳基金，这才是衡量这项制度设立和运行的根本基础。

机场营业结构单一

正如张起淮律师的疑问，民航发展基金是否在弥补机场的运营不善，在机场的运营当中，这笔费用的确是不可忽视的重要收入。

作为财政部批准的得到机场建设费补贴的三家上市机场公司，北京首都机场、广州白云机场、海南美兰机场，在接受采访时均保持沉默。

据北京首都机场一位负责航班调度的内部人士透露，如果仅把首都机场作为一家上市公司来看，其经营不是特别理想，假设没有民航发展基金作为收入，这家上市公司的年报将很难看。

机场营业收入“依赖”民航发展基金，也反映出我国机场行业的经营窘境。

在我国机场的营业收入结构中，主要分为航空性业务和非航空性业务，其中航空性业务收入占比多超过50%，相反，国外民航业发达的国家、地区，非航空性收入甚至能占总收入的60%。

我国航空性业务收入中，机场费收入占据了三成左右。对此，一些研究航空领域的分析师认为，这说明我国机场营业收入结构过度依赖航空性业务，尤其是其中的机场费收入，这种失调的结构不仅对机场发展不利，而且对整个民航行业也是一种警告。

好消息是，随着行业运力增速以及国际航线需求的火爆，我国大型机场的非航空性收入正在增速，机场方面也在做出调整。

以首都机场为例，光大证券分析师陈佳宁在对首都机场的分析中指出，机场方面也在注意调整营业收入结构，全球经济增长不佳和国内经济增速放缓，影响民航交通需求，导致公司航空性业务增长态势趋于平缓；因此通过积极拓展零售业务、新增广告资源来调整收入结构，近几年首都机场非航空性业务收入占比总体呈现上升趋势，从 2009年占比 37%上升至2012年占比42%。

但是从整个机场行业来看，机场还是需要来自民航发展基金的大力支持。

当下，我国各地正在加快兴建机场、大力发展民航业，而多数机场都存在运营亏损情况；一面是大量在建的机场项目，一面是面临亏损但又必须坚持下去的机场，解决困境更需政府给予的补贴，这样，本就是促进民航业快速发展的民航发展基金，还将成为机场未来的重要收入。

完善预算体制

如果不能取消征收机场建设费，那么，该如何让民航发展基金的使用令人信服，保障基金用到正处？

这就需要一个完善的预算制度。可不乐观的是，我国在公共财政领域的预算制度一直不完善，也导致了诸多问题的发生。

“机场建设费收了这么多年也该停止了吧。”十八届三中全会前期，在天和经济研究所举办的一次论坛中，天津财经大学财政学科首席教授李炜光说出了这样的话。但并未就机场建设费这个具体话题在会上展开探讨。

实际上，在财政部公布的数十项政府性基金收入决算中，民航发展基金的收入规模也占据了重要位置，而这些数目可观的政府性基金在投入民航服务领域后，并未得到公众的一致认可，反而招致了“废止”的呼喊。

造成如此境况，并非只是民航领域的特殊原因所致。“为什么我们很多的服务不到位？”李炜光自问，“就是因为我们的公共财政体制不完善，首先就是要建立公共财政预算方面合理、完善的体制，需要改革。”

李炜光的话，恰恰与民航发展基金在预算、决算中的诸多问题相契合。

财政部仅是对民航发展基金的每年收支公示预算、决算情况，具体信息从未公开；而翻看民航总局的部门预算、决算，甚至对每年收支的“一金一费”、民航发展基金都未公示完整，而这笔政府性基金的具体去向、所用金额更没有详细信息。基金为何投入到该项目上，公众更是不清楚，预算体制的不完善，使得信息不能透明公开，又何来令人信服的监督？

在李炜光看来，不仅民航领域，我国很多领域都存在类似的问题，解决再多的问题，还不如找出这些问题的共有原因，但他感叹，“想要完善公共财政预算等方面的体制改革，我们还是缺乏共识，这方面的变化，一些决策者还是听不进去。”

链 接

目前世界上还有加拿大、巴西、菲律宾在本国内大部分机场征收机场建设费。另外还有8个国家仅在国内少数机场征收机场建设费，这8个国家是秘鲁、阿根廷、洪都拉斯、印度尼西亚、印度、英国、乌拉圭和爱尔兰。

加拿大的机场建设费普遍高于其他国家，每个机场和航空公司所征收的机场建设费标准也不同，从10美元到30美元不等，约为人民币60.94元至182.82元。

例如，加拿大皮尔森航空公司向离境乘客征收每人次23.88美元（约145.52元人民币），转机乘客每人次3.82美元（约23.28元人民币）；卡尔加里机场则征收每人次30美元（约182.82元人民币）的离境乘客机建费。

在菲律宾，国内航班一般每次向乘客征收200菲律宾比索（约4.78美元，30.39元人民币）。同时，机场建设费征收标准在每个机场也都有所不同，通常连同机票一起支付。

巴西的机场建设费被包含在机场税内。国际航班机场税为36巴西雷亚尔（约15.86美元；96.75元人民币），国内航班则按城市等级不同收取4种不同的机场税。

公开资料显示，加拿大人均GDP为56140美元，菲律宾人均GDP为2325美元，巴西人均GDP为13441美元，中国人均GDP超过6000美元。

（本刊实习记者吴蓉整理）

巴西机场建设费标准

币种 一类城市 二类城市 三类城市 四类城市

巴西雷亚尔 19.62 15.42 11.58 8.01

美元 8.63 6.79 5.10 3.53

人民币（元） 52.62 41.36 31.06 21.48

注：根据当前汇率计算