濮阳市耕地后备资源潜力分析

摘 要： 通过对濮阳市五县二区耕地后备资源实地调查研究，从土地整治的三种方式――整理、开发、复垦入手，初步预测分析了濮阳市新增耕地潜力面积为32628.18公顷。

关键词：耕地 后备资源 潜力 分析

中图分类号：F323.21 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）07-0072-01

随着中原经济区建设序幕的拉开和“濮范台扶贫开发综合试验区”建设的全面推进，濮阳市进入了大发展、大建设阶段，经济建设突飞猛进，城市面貌日新月异。交通运输、招商引资等项目用地大量增加，城中村改造、新型农村社区建设步伐逐渐加快。随之带来了土地供需矛盾进一步尖锐，国土部门“保发展、保资源、保权益”的任务进一步加大。如何解决土地供需矛盾问题，有效缓解国土部门的保障压力，除了采取积极的土地节约集约利用措施外，对耕地后备资源进行合理开发利用也是行之有效的办法和途径。而摸清耕地后备资源的家底，充分认识其潜力的优劣趋势，是开发利用耕地后备资源的基础。本文以实地调查数据为基础，以二次土地资源详查数据和2012年底土地变更调查数据为参考，初步预测分析了濮阳市耕地后备资源潜力状况。

一、濮阳市概况

濮阳市位于河南省东北部，黄河下游北岸，豫、鲁、冀三省交界处，地处（暖）温带季风气候，四季分明。周边与新乡市、安阳市、邯郸市、聊城市、荷泽市相邻。辖华龙区、高新区、濮阳、清丰、南乐、范县、台前五县二区。2012年底，全市土地总面积为427116.28公顷，总人口385.93万人，城镇化率为35.2%，与省平均城镇化率42.4%差距较大。当前，濮阳市为实现“二三五”奋斗目标，建设富裕和谐美丽新濮阳，全面实施“以工立市，以工富市，以工强市”战略，全市经济社会全面发展，土地需求大量增加，人地矛盾突出。

二、濮阳市耕地后备资源分布及潜力

经过实地调查分析，参照耕地后备资源可垦性多项评价指标，将濮阳市耕地后备资源分为三大类，即整理类后备资源、开发类后备资源和复垦类后备资源。分布及潜力状况如下：

1.整理类后备资源

濮阳市整理类耕地后备资源包括农用地整理后备资源、农村建设用地整理后备资源和城镇工矿用地整理后备资源，潜力规模为317542.19公顷。

1.1农用地整理潜力

农用地整理潜力是指通过提高耕地的利用率、增加耕地的生产力、改善农业生态环境和降低生产成本，而相对增加的有效耕地面积。濮阳市农用地面积为323208.90公顷，占全市土地总面积的75.68%，其中耕地面积283627.23公顷，园地面积1685.00公顷，林地面积为18496.16公顷，其他农用地面积为19400.51公顷。

根据濮阳市各乡（镇）农用地整理情况，确定濮阳市各乡（镇） 标准耕地系数和净耕地系数，在实地调查的基础上，综合得出濮阳市农用地整理潜力规模为275991.25公顷，新增耕地潜力为7785.17公顷。其中，整治潜力规模较大的县（区）是濮阳县、清丰县、南乐县和范县，整治潜力规模依次为99362.26公顷、61456.03公顷、34144.49公顷和45979.5公顷，台前县为15458.66公顷，华龙区为735.3公顷，开发区为14651.29公顷。

1.2农村建设用地整理潜力

农村建设用地整理潜力是指在一定的时期内，结合新型农村社区建设和农村居民点开发利用等活动，可进行复垦改造的闲置和低效利用农村建设用地的面积。濮阳市建设用地总面积为82190.74公顷，占全市土地总面积的19.24%；其中，农村建设用地面积为54563.89公顷（濮阳县、清丰县、南乐县、范县、台前县、华龙区和开发区分别为：15882.48公顷、11025.44公顷、8542.3公顷、8536.09公顷、6242.79公顷、1347.73公顷、2987.06公顷），占全市土地总面积的12.77%。

根据近年来开展的城乡建设用地增减挂钩项目，确定各县（区）农村建设用地整理的新增耕地率，最终计算出濮阳市农村建设用地整理潜力规模为32145.25公顷，可新增耕地潜力规模为12016.02公顷。

1.3城镇工矿用地整理潜力

城镇工矿建设用地整理是提升城镇建设用地利用效率，盘活存量土地的有效手段。但是，城镇工矿建设用地整理难度大、费用高。濮阳市城镇工矿建设用地主要集中在华龙区和开发区，两区的低效用地占据全市低效用地的83.05%，台前县、濮阳县城区也存在一定数量的低效用地。

2.开发类后备资源

土地开发主要是对未利用土地的开发利用，是科学合理开发宜耕未利用土地，实现耕地总量动态平衡，补充耕地的一种有效途径。

濮阳市宜耕开发类土地后备资源（未利用土地）主要分布在黄河故道区和沿黄滩区，即南乐县的清丰县大流乡、大屯乡、固城乡、韩村乡、双庙乡、阳邵乡；濮阳县的八公桥、梁庄乡、王称叵纾荒侠窒睾张镇、元村镇、杨庄乡、张果屯、千口乡、福堪乡、谷金楼乡、西邵乡；台前县的清水河乡、马楼乡。濮阳市未利用土地面积为21716.64公顷，占全市土地总面积的5.08%，主要为滩涂、其他草地和裸地。滩涂面积为5882.00公顷，主要分布在黄河滩区，裸地为3647.09公顷，主要分布在清丰、南乐西部的黄河故道区。

按照生态保护和土壤、环境质量要求，将不适合开发的未利用土地剔除，经调查分析，濮阳市开发类后备资源潜力规模为10850.69公顷（其中，濮阳县为2895.77公顷，清丰县为2132.36公顷，南乐县为3229.13公顷，范县为1724.86公顷，台为753.53公顷，开发区为115.04公顷），新增耕地潜力为9954.73公顷。

三、濮阳市耕地后备资源潜力评价

濮阳市是一个以农业为主的城市，各县（区）经济发展不均衡，人均耕地少，群众收入低。结合濮阳实际，其耕地后备资源状况存在以下不容忽视的问题。

1.土地利用率较高，后备资源数量少

濮阳市未利用土地可整治为耕地的潜力仅为9954.73公顷，占全市土地总面积的2.33%。由于工业强市、建设占用耕地和黄河湿地生态保护等客观需要，耕地后备资源存量相对不足和紧张。

2.后备资源结构差距明显，农村建设用地开发潜力大

经分析，耕地后备资源整理类、开发类、复垦类三者之间的潜力规模比例为96.45：3.29：0.26，农村建设用地、农用地、城镇工矿用地、未利用地、油污土地新增耕地潜力分别为12016.02公顷、7785.17公顷、2200公顷、9954.73公顷、672.26公顷，说明全市开发、复垦类耕地潜力相对较小，土地整治形式单一，易受宏观调控政策的影响；同时，农村建设用地开发潜力较大。

3.相关规划不衔接

由于土地综合整治规划与新型农村社区建设规划编制单位不同，沟通不够，规划不衔接，导致正在筹划中的新型农村社区建设以多个村庄合并为主与以村为单位申报的土地综合整治试点村相冲突，且新型农村社区建设与土地综合整治项目对接不充分，给后期项目的实施和申请土地综合整治的补助资金形成了阻碍。

四、相关政策建议

1.规划先行，相互协调

规划是国土资源管理的龙头和基础，十八届三中全会有关国土资源管理的篇章进一步强调了土地利用总体规划管控作用的重要性。所以，在耕地后备资源开发利用过程中，要规划先行，科学制定耕地后备资源开发利用规划。同时，在符合土地利用总体规划的前提下，做好与城市建设规划、新型农村社区规划和黄河滩区搬迁扶贫规划等的协调与衔接。

2.顺应形势，改变方向

耕地占补平衡制度实施以来，濮阳市补充耕地的来源主要以开发类后备资源（未利用土地）为主，土地综合整治的主要方向是未利用土地开发。经过十多年的开发，濮阳市未利用土地可以开发为耕地的基本上都已开发，只剩下一些难以开发为耕地的滩涂和裸地。而如今濮阳市委、市政府的重点工作是新型农村社区建设和黄河滩区整体搬迁扶贫，大量的农村建设用地需开发利用。所以，应结合实际，紧紧围绕市委、市政府重点工作，将农村建设用地整理作为耕地后备资源开发的主攻方向。

3.积极探索，保护权益

“人地挂钩”政策是城乡建设用地增减挂钩制度的延续，是加速城镇化和落实重点项目用地的有效途径，是国家为促进河南快速发展给予的先行先试倾斜政策，所以，在耕地后备资源开发中，应紧密与“人地挂钩”相结合，积极探索土地后备资源开发的新途径。同时，要全面贯彻落实十八届三中全会有关保护农民权益的精神，保障农民公平分享土地增值收益，将建设用地增减挂钩项目新增耕地置换的建设用地出让所得收益和建设用地复垦指标有偿调剂使用所得收益科学、合理的与农民分享。

4.政府主导，聚合资金

要坚持政府主导、多元投入，以土地整治资金为龙头，聚合支农资金，实现规模投入，为耕地后备资源开发提供稳定的资金保障，确保油污土地开发利用。

参考文献

[1]《濮阳市土地利用总体规划（2010-2020年）》 ；

[2]《中国耕地后备资源》（2005年，樊志全、朱留华）；

[3]《基于GIS技术的新疆耕地后备资源潜力评价与分析》 （2011年，方月）；

[4]《第二次土地调查耕地后备资源调查技术探讨》（2009年，孙新松、薛飞、冯绍国）；

[5]《即墨市耕地后备资源调查的做法及建议》 （2011年，张明明、毕翠红）；

[6]濮阳市第二次土地详查数据和2012年底濮阳市土地变更调查数据。