公共服务不足,根源在体制

改革开放28年来，中国经济社会领域均取得了长足的进步。但快速的经济增长也带来了社会需求的深刻变化，公共需求的快速增长同基本公共产品短缺的矛盾日益凸显，影响了经济社会的协调发展和和谐社会的建设。如何化解这些矛盾、有效地缓解贫富差距?

在2006年7月上旬中国(海南)改革发展研究院与海口市人民政府、德国技术合作公司、德国阿登纳基金会联合举办的“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”上，来自中国的政府官员、专家学者与德国、美国、印度、世界银行等国家与国际机构的代表300多人纷纷出谋献策。

有专家认为，中国公共服务领域的实际供给不足，除了主要与政府财政收入有关外，根本上是体制和机制问题。

具体表现为，一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化。二是没有形成可持续的财政支持机制，中国财政仍然是经济建设型财政。三是政府转型的滞后。从更深层次来看，体制机制方面不健全的原因在于，政府没有强化自身的建设与约束，在公共服务领域中错位、越位和缺位现象普遍存在，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

与会专家认为，在一定条件下，两者可以相互促进：建立公共服务体制有利于促进经济增长，从而增强财政实力：在某种情况下，两者也存在一定的冲突，这主要取决于如何处理特定时期效率与公平、发展与稳定之间的关系。研究领域的专家学者普遍认为，在现行财政体制约束情况下，应尽快建立“低水平、广覆盖”的公共服务体制，以需求来定位生产，先定好“分蛋糕”的规则，在分“蛋糕”的过程中进一步做大和做好“蛋糕”，而政府官员则普遍认为，对于地方政府来说，尤其是欠发达地区的政府，在财政资源有限的情况下，地方政府需要保证最基本的财政支出，往往无法满足公共服务方面的支出。因此，多数地方政府官员强调，推进公共服务体制改革，首先要大力发展经济，做大“蛋糕”，增强财政实力，以满足社会公共需求。

也有专家指出，公共服务水平取决于两个变量，一是经济能力，二是制度安排。改革之初，中国的财政收入只有3000亿元，人们寄希望于通过财政收入的增加来解决公共服务矛盾与问题。但到2005年，中国财政收入已经达到3万亿，但公共服务供求矛盾甚至比以前更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。要解决这些问题，并非增加财政投入总量就可以，还必须构建和完善公共服务体制，减少资金转移支付过程中的漏出和提高资金使用的效率，形成权责统一、职责分明的财力保障体制，使资金供给与公共服务水平的提高同步增长。

目前中国有经济能力建立公共服务体制，保证基本公共服务的均等化，消除公共服务体制上的城乡二元结构。但是，公共服务领域中面临许多问题，使公共服务体制的运行受到很大影响。例如公共品供给主体各方责任不明确，互动机制没有很好建立等。因此，在具体实施的过程中，要避免“一刀切”，可以在不同地区采取差异化的策略。例如，广东、福建等经济比较强的省份，可以以省为主体、率先推进，而中西部落后省份则可以考虑通过中央转移支付来建立公共服务体制。

有专家认为，目前对中央政府公共服务职能的研究比较多，但在一定程度上忽视了地方政府。中国有五级政府，各级政府都应该有提供公共产品的积极性，尤其是基层政府。他们最了解本地区急需哪类公共服务。多位专家提出，乡镇政府是新农村建设的重要力量，是中央政府和地方政府与农民之间的桥梁，应该在理顺乡镇政府职能的前提下，充分发挥其提供公共服务的积极作用。