新时期下控制性详细规划编制的新思路

【摘要】在社会运行过程中，各利益集体和政府在同一个平台上进行博弈，其中产生的矛盾，使得控规无论在编制阶段还是实施阶段，都受到极大关注。本文尝试从编制角度出发，探讨在新时期下如何使控规更能适应社会的发展和公众的需要，更加有效地为城市建设和社会发展服务。

【关键词】控规;全覆盖;分层次;民生规划

自2008年新的城乡规划法颁布实施后，控制性详细规划（以下简称控规）在城乡规划编制体系中的重要性获得空前提升，目前控规已成为建设项目审批的最基本的依据。而社会在方方面面的变革使得控规的编制和实施成为规划建设领域被关注的焦点：一方面，政府依法行政的步伐不断加快，审批和实施控规的严肃性在不断加强；另一方面，市场经济下土地出让的不确定性、经济发展过程中突发的重大因素变化以及公众参与过程中各利益团体对权利的诉求等，使其受到的冲击也在不断深化。这其中产生的矛盾，使得控规无论在编制阶段还是实施阶段，都受到极大关注。

本文尝试从编制角度出发，探讨在新时期下如何使控规更能适应社会的发展和公众的需要，更加有效地为城市建设和社会发展服务。

一、 “全覆盖”控规编制的背景及实践

以往控规在实施过程中，存在许多问题。比较突出的如以局部论整体、弹性不足、可操作性差、高调整率等等。近些年，北京、广州、深圳、南京等城市纷纷在控规编制上提出一些新的思路和方法，并实际运用到城市管理中去，取得了良好的效果。

郑州市的控规编制和管理历程中，同样存在之前所述问题。郑州市规划行政主管部门在依法行政过程中，组织编制了大量的项目控规，这些控规在微观角度对城市的发展起到了良好的作用，但从宏观角度又暴露了诸多不足。比如项目控规往往是以具体地块为出发点来谋划建设，区域统筹的视野严重不足，具体表现为城市公共设施配置不足，包括交通衔接及设施配置、公共服务和市政基础设施、安全设施配置等等。即便是意识到这一点，往往由于缺乏上位依据，也难以在实践中进行修正。同时，许多项目容易就事论事，空间区位、交通状况及开发性质等都类似的项目往往因所处地区不同或编制的时间不同而产生具有较大差异的控制指标和方式，难以令产权所有者信服，社会公平难以保障。

基于以上背景，郑州市于2007年前后，启动了控规“全覆盖”工作，结合国内其它城市主流的改进思路，提出了郑州市控规“全覆盖”的编制思路及实践策略。

二、 郑州市控规“全覆盖”编制的思路及实践

1、 空间上分层次，时间上分阶段

许多城市受局部利益的驱动，或者因为中观层面的控制要素的缺失，在项目的规划建设过程中，难以处理好近远期结合的矛盾，难以妥善处理局部和整体的关系，规划行政主管部门也很难对其建设活动进行有效的管制。同时，城市建设过程中，市场活动愈加频繁，出于对经济利益的追逐，以及资源的有限性，使得市场和政府力量的博弈无时不刻不在进行着（董金柱，2010）。

各产权利益集团关心的规划实施内容，往往是项目控规的个案，这些个案的内容如果不在类似于“通则”性质的规划内容的指导下进行设置，则难以避免前述问题，最终使城市建设出现混乱无序的局面。

空间上分层次便是期望在整个控规编制体系中，在片区总体研究的基础上，将控规分为两个层级：“街区―地块”。按照不同的层级，确定其相应的功能定位、建设总量以及公共设施等规划内容，为规划管理和各项建设提供基本依据。其中街区层面称之为控制性详细规划导则（简称“控规导则”），地块层面称之为控制性详细规划细则（“简称细则”），为两级规划体系。

郑州市将控规全覆盖250平方公里的地域空间划分为20个片区，每个片区根据区位、功能、边界分隔等情况面积不等，对街区的规模限制为老城区50―100公顷，其它城区按100―200公顷控制。

在街区层面，主要是以落实城市总体规划功能为主，对编制单元的主导功能、土地利用、人口分布、开发总量（强度分区）、公共服务设施与重要的市政基础设施、安全设施等用地进行规划控制。

控规细则以落实控规导则为目标，具体地块的控制指标根据其建设条件，规定具体地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、用地兼容性等指标。控规细则是修建性详细规划编制和日常管理的指导依据，目前郑州市控规实践中所指的项目控规便是细则层面内容。

不同层次的规划内容来解决不同层面的内容，能够有效解决长远与近期利益的衔接问题，实现可持续发展。

2、公共利益法制化、重大基础设施明确化

公共利益法制法，主要指的是对“三大设施”（公共服务设施、市政基础设施和安全设施）的控制，并对重大基础设施进行明确，即落实到用地。

通过片区、街区层面落实总体规划对三大设施的安排，将控规编制与管理单元设定为设施配套覆盖范围的作法，能够有效地在中观层面上解决设施配套问题，改善了以往在微观层面上独立的项目控规作为编制与管理单元的被动局面。

3、管理维护动态化

新的城乡规划法加强了控规的严肃性，对如何修改控规设定了一系列的规程和要求，这对当前城市建设管理中的随意调整规划，藐视相关利害人的权利，甚至在权力部门中引发腐败行为的现象，起到了一定的遏制作用。

但同时，一些正当的、符合城市公共利益的调整也在法律层面遇到了一些困难，使得城市运行的效率受阻。如何有效解决这个矛盾，是规划建设中需要重点探讨的内容。

应贯彻“管理维护动态化”的工作思路，有效的将控规调整与成果动态维护相结合，由被动调整转向主动调整；建立以基准容积率与容积率调整系数为指标控制的刚弹性相结合的管理核心，赋予街区层面基准容积率，其后通过调整系数的换算来得出地块的容积率控制值，公开透明，且基准容积率与容积率管理制度还可根据实际应用情况进行动态修编；学习先进城市经验，将控规调整分类区别对待，并建立完善的会议制度，规范调整程序。

三、 控规编制实践中的问题及思考

按照前述思路和策略完成的控规编制，能够解决或改善日常工作中的许多问题和困境。在实践中，仍然有一些具体问题值得思索。

1、规划管理单元的划分及分类

要按照不同的区位、功能、环境、可开发性，灵活划定规划管理单元。宜结合编制的实际情况对管理单元进行分类，有可能不同类的管理单元在侧重点上会有所不同。

2、如何建立有针对性的指标体系

在街区层面应刚性控制规模、强度、“三大设施”等内容，但宜放松对其它适合市场开发用地的控制，交由细则阶段具体落实。指标体系未必完全统一，除强制性指标外，宜根据不同情况适当增减。如滨水地区、临开放空间区域可增加一些景观要素的控制等。生态敏感型地区可增加一些生态环保等方面的特殊要求。另外，要在控制方式上做足文章，适应刚性和弹性控制的技术需求。

3、关注民生规划内容的落实

研究一部分非正式经济在城市中的作用，如小商小贩等不被社会认可的经济形式，结合社区建设是否可以在规划控制中给予一定的物理空间，成为社区生活中的一部分；对政府保障房的建设的区位和选址提供技术参考，拿出部分区位条件好的地段用于保障房建设；在片区或街区层面就要考虑特色街道的规划，要吃透当地民风民俗，交通环境等特定因素，提供开放式、可修正的空间及内容选择。

参考文献：

【1】 董金柱.趋于协作治理的大都市控规编制技术与管理机制研究.理想空间.2010(6).

【2】 郑州市城乡规划局规划处.郑州市控制性详细规划全覆盖技术导则.2010