浅议新形势下养老金支付风险

摘要:企业退休人员基本养老金的提高和新型农村养老保险试点工作的展开,必然对我国养老保险基金支付产生一定影响。本文在分析影响养老金支付风险因素的基础上,结合新形势,初步提出了规避养老金支付风险的若干措施。

关键词:养老金;新形势;风险;支付

作者简介:肖彩波(1984-),女,大学经济与管理学院教师,研究方向:养老保险。

中图分类号:F832.48文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)02-0055-04

养老金的支付是养老保险基金运行的最后一个环节,是养老保险政策的最终落实和体现,不仅关系到养老保险制度的实施,而且直接影响养老保险事业的发展。养老金支付直接决定了老年人的生活水平,关系到政府信誉度,影响小康社会建设。2009年,我国提高了企业退休人员基本养老金,并在全国范围内开展了新型农村社会养老保险试点工作,同时颁布实施了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。这些措施对已经备受争议的养老金支付会有什么影响?会不会加重养老金支付风险呢?对此,本文进行了分析,并初步提出了一些对策建议。

一、养老金支付风险来源

据劳动和社会保障部2000年进行的《延长退休年龄可行性研究》提供的数字显示,1998年,我国有半数省市养老金支不抵收,当年养老保险基金总额开始出现亏损,亏损额高达71.3亿元;1999年,全国养老保险基金亏损省市增至25个。另据调查显示,2000年,我国养老金“空账”达到360多亿元。截止2005年底,其“空账”达到8000亿元。[1]2006年底,全国养老金“空账”达到9000多亿元,而企业养老金的累积结余只有4800多亿元。[2]我国养老保险“空账”增速十分惊人。

按照目前我国社会养老保险制度,老年人退休后的养老金由3个部分构成:基础养老金+企业年金+个人养老储蓄。目前,以统筹账户和个人账户构成的基础养老金在养老保险制度中居于主导地位,本文主要讨论基础养老金支付风险。整个养老金制度从资金流向上可以分为养老金的征收、管理运营、支付3个阶段,每个环节养老金的数额都会影响未来支付。养老金支付风险受多方面因素的影响,主要可以分为影响养老金增收风险因素和影响养老金支出平稳的风险因素。

(一)影响养老金增收的风险因素

第一,养老金征缴力度缺乏强有力的法律、政策支持,欠费情况严重,造成养老金缴费相对数小,从源头上埋下未来支付隐患。在养老金征缴方面,国家自1995年出台《劳动法》后,一直未出台相关配套法律。目前,各地劳动保障部门在执法过程中主要依据的是国务院颁布的《社会保险费征缴条例》和当地的一些相关条例、暂行办法等。养老保险征缴工作缺乏必要的强制性手段,对于有能力却蓄意拖欠养老保险费的企业,除了进行有限的经济处罚外,没有其他有效的手段进行制约。征缴约束的弱化,不仅造成拖欠的养老金不能被及时有效的征收,还给那些正常缴费的企业带来了负面影响,容易形成恶性循环,增大了养老金征缴难度。养老保险基金欠费总量居高不下。截止2006年底,全国累计欠缴基本养老保险费436亿元,全国千万以上的欠费企业达177户,累计欠费高达45亿元。[3]养老保险基金欠费不仅数额总量大,而且收回难度高,往年欠费尚未收回,每年又将增加新的欠费,不断增大的欠费额进一步加大了养老保险基金的支付风险。

第二,养老保险缴费能力低,覆盖面小,扩面征缴有一定难度。从很多城市基本养老保险基金扩面征缴上看,并未实现“应保尽保”、“应收尽收”,基金征缴尚未实现“应收尽收”。[4]目前,我国养老保险并未实现全覆盖,不仅农村有很大一部分人口未纳入养老保险,即使城镇也仍未实现真正的全覆盖。在城镇,非公有制经济已经成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道,但是相当一部分非公有制单位及其从业人员游离于养老保险之外。对于参加养老保险的企业来说,国有、集体企业由于经济效益差,退休职工多、养老负担重,根本无力缴费;而私营企业在追逐利润最大化的驱动下,只顾眼前利益,拒绝参保;多数劳动者养老保险意识薄弱,对社会保险认识不清,担心现在缴费未来领不到养老金;严峻的就业压力,使劳动者因担心失去就业机会而不敢要求企业为其参保。

第三,基金保值增值难度高。近年来,养老保险个人账户的积累资金收益率仅为2%。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”李珍认为,养老保险的替代水平定为社会平均工资的60%是基本合适的,但实际上,这一替代水平已经从2000年的71%下降到2005年的50%,而且在可以预见的未来将继续下降。“造成这一问题的原因是多方面的,个人账户收益率过低是重要原因之一。”[5]受国际金融危机的影响,2008年,全国社保基金权益8年来首现投资亏损,全年投资收益率为-6.75%。[6]为降低养老金投资风险,分散社保基金投资风险,新出台的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定,社保基金投资运作的基本原则是,在保证基金资产安全性、流动性的前提下,实现基金资产的增值。社保基金的投资范围从原来的银行存款和国债扩大到具有良好流动性的金融工具,包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券;甚至符合规定的基金也可以投资于境外。社保基金投资采取信托方式,由社保基金托管人、投资管理人分别管理基金的安全和收益。

第四,养老金监管力度薄弱。养老金监管严重弱化。目前,我国对社会保障金的监督管理弱化,缺乏统一的行政监督和社会监督机构,社会保障基金未全部纳入财政预算,也未实行财政部门的统一管理,对财政部下拨的财政性资金,缺乏全程的跟踪和监督。尽管新的社保基金投资管理办法一定程度上避免了此前存在的社保部门集社保基金收缴支付、管理运营、监督检查3项职责于一身的问题,但在我国信托制度并不完善的情况下,为实现基金在信托环节的安全,除了严格选择托管机构和投资管理机构外,建立健全的监管体系必不可少。

(二)影响养老金支出的风险因素

第一,人口老龄化及离退休人员快速增长。人口老龄化程度的加剧使养老金负担系数提高,特别是养老保险的主要覆盖范围――城镇老龄化速度的加快、城镇企业职工队伍老化,退休职工与在职职工的比例逐年提升,退出岗位需要赡养的人口越来越多,导致老年人口赡养系数不断上升,对养老金的需求越来越大。据劳动和社会保障部统计,1990年,在职职工与退休人员的供养比是10:1;而2007年,全国养老保险参保人数为20107万人,参保离退休人员为4539万人,参保在职人员与退休人员的供养比锐减到4:1。预计到2020年,领取养老金的退休者将超过1亿人,抚养比将达到2.5:1。[7]这种变化预示着我国养老保险缴费水平与养老保险支出相比将大幅下降。如何防患于未然,缓减缴费与支出之间差距扩大的速度,关系到养老保险制度的可持续发展。

第二,基本养老保险待遇水平不断提高和提前退休加大基金支付压力。从2005年起,国家连续5年提高企业退休人员基本养老金。从2010年1月1日起,国家再次提高企业退休人员基本养老金水平,提高幅度按2009年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定,全国人均增加120元左右,全国企业退休人员人均养老金标准达到1200元以上。另外,大量在职职工提前退休,养老保险基金当期支出规模扩大。由于养老金的替代率高,同时政府为解决下岗职工的安置问题,离退休人员出现时间段内的大幅度增长。一方面,这些提前退休职工的工资收入将退出缴费基数,使养老金的提取大幅减少;另一方面,这批提前退休职工也要领取养老金,无形中增加了退休费用的当期支出。

二、不同制度下养老金的支付风险

(一)现收现付制下养老金支付风险

现收现付制实际上是收入分配在代际之间的转移。从长期来看,这种现收现付式的养老金计划并不能形成一笔数额很大的储备基金。在现收现付制度中,由于没有数额很大的储备基金,养老金投资收益对支付影响很小,上游风险主要是基金征缴、管理和监管过程中的风险,尤其是如何扩面、如何保证养老金按时足额缴纳的问题,以及防范在此过程中的道德风险。另外,在现收现付制度中,由于养老金是由下一代的缴费来支付的,而其缴费以当时工资水平为基数,因此,就存在工资增长率和通货膨胀率对养老金实际替代率的影响。如果工资增长率高于通货膨胀率,养老金就可以应付由于通货膨胀而进行的养老金支付指数化调整,养老金的实际替代率不会降低;反之,当通货膨胀率超过工资增长率一定水平,就会造成养老金实际替代率下降,老年人实际生活水平受到影响,养老金的支付风险加重。

(二)基金积累制下养老金的支付风险

基金积累制遵循“同代自养”的原则。完全基金模式根据长期收支平衡的原则确定缴费率,并据此筹集社会保险基金,可以形成相当大规模的储备基金。与现收现付制度相比,在积累制中,由于有大规模的储备基金存在,基金的保值增值问题显得尤为重要,如何使基金保值增值成为防范支付危机的重要方面。与现收现付制度相比,基金积累制具有很强的储蓄功能,使社会保障具有较为稳定的经济保证。积累制中,现在缴纳的养老金要在未来才能得到兑现,在这一段时间内,由政府委托相关机构对基金进行投资管理,期间如何对基金实施有力的监管是基金安全的最基本保障。如何对基金进行有效的投资,使其实现增值是基金安全的实质。如何应对未来通货膨胀和老龄化是基金增值面临的又一大挑战。

(三)部分积累制下养老金支付风险

在部分积累制中,既有用于未来支付的积累基金,又有用于当前支付的统筹基金,一定意义上,部分积累制是现收现付制和完全积累制的折中做法。部分积累制中的统筹基金部分同样存在着类似于现收现付的风险,用于未来支付的积累基金也面临着积累制后付的大部分风险。不同的是,部分积累制中存在的风险种类增多,但风险威胁程度降低,相当于将一个制度中同等量的风险分散在更多的载体上,每个载体的风险度降低。可见,部分积累制中虽然风险种类增多,但每种风险对制度的制约力下降了。

三、化解养老金支付风险的对策建议

(一)加快养老金立法,逐步健全社会养老保险基金各个环节的法律体系

目前,我国养老金从征缴到支付都缺乏专门的、严格的法律规范,只存在一些暂行条例和实施办法,这些条款缺乏权威性和约束力。没有正规法律就不能通过严格执法来约束企业行为,监督基金的管理和运行,进而使基金缺乏法律保护。作为关系老年人生存的“养命钱”,事关社会稳定和经济发展,却没有一部完整的法律来规范、监督,必然会增大其中的风险系数。养老金立法势在必行。

(二)扩大养老保险覆盖面,拓宽基金融资渠道

随着新型农村社会养老保险试点工作的展开,必将会有越来越多的农民纳入到社会保障体系内。我国是一个农业人口大国,众多农业人口加入社会保障体系,一方面可以扩大养老保险覆盖面,另一方面为社保基金融资注入了新鲜血液,可以增强社保基金活力。对于已参加社会养老保险的企业,要严抓缴费基数申报,从源头上做好养老基金征收;对于欠缴单位,要采取灵活措施,做好清欠工作,提高征缴率。

(三)对养老金进行有效的投资运营管理,增强其保值增值能力

养老金的保值增值对于未来支付有很大的决定作用。增强养老金增值能力,可以提高养老金应付未来支付风险的能力,为提高养老金替代率打好基础,这是解决养老金支付风险的根本所在。养老基金的安全性,归根结底依赖于养老保险基金投资收益。没有收益,就不能保值,更不能增值,也就谈不上安全性。实现养老金投资的效益目标,在动态经济条件下,有利于抵御通货膨胀风险对基金价值的侵蚀,有利于降低资本市场风险,从而真正减轻国家、企业和个人负担,在更高的层次上实现对经济增长的推进。[8]养老金的投资不应过度强调其安全性,也应注重收益性。 (四)完善信托市场发展,为养老金保值增值创造良好的市场环境

在我国,不仅企业年金采取信托管理方式,其基本社会养老金也开始采取信托方式,完善信托市场,为养老基金保值增值提供良好的市场环境是当务之急。一方面,要健全信托业立法。与我国信托业发展的实践相比,信托业立法还存在不完善的地方,尤其是监管方面立法的欠缺。[9]完善信托业立法,为信托业健康发展提供法律依据十分必要。另一方面,加强对信托市场的监管,客观定位信托监管机构,实行市场化监管,实施监管多样化以及强化信托业的自律监管也十分必要。

(五)加强对养老金领取监管,遏制提前退休行为

对养老金领取监管主要是加大反冒领力度,严格退休审批权限,健全退休审批制度,从严把关特殊工种提前退休和政策性提前退休人员的审批,杜绝违反国家政策规定办理提前退休行为,采取措施完善离退休人员生存状况年检制度,根据各地区人们平均寿命和健康情况,制定弹性退休年龄,逐步完善退休制度。

(六)建立养老金支付能力预测体系

建立养老金支付预测指标,可以前瞻性的研究养老保险制度运行中的潜在风险,及时提出针对性的防范和化解措施,建立起可以预见的有效调控机制。基金支付能力是指结余养老金按目前的养老金支付水平支付尚能支持的时间。支持时间越长,则基金支付能力越强,支付风险也就越小,反之,则相反。通过建立养老金支付能力预测体系,加强对基金的监管和对风险的防范,可以进一步增强社会养老保险制度的可持续性。

参考文献:

[1] 彭兴庭.养老金“空账”的“黑洞”是怎样产生的?[N].中华工商时报,2006-11-29.

[2] 朱成碧.养老金空账逾9000亿元,政府将选择专业机构管理[N].证券时报,2007-08-28.

[3] 沈洁.基本养老保险基金支付风险防范的途径探析[J].唯实,2008,(05).

[4] 成诚、孙荣.刍议基本养老保险支付风险的防范[J].南京审计学院学报,2007,(04).

[5] 王莉等.养老金“空账”8000亿,立法缺失带来监管之痛[N].经济参考报,2006-11-21.

[6] 全国社保基金权益8年来首现投资亏损[EB/OL].人民网,2009-02-26.

[7] 耿志民.养老保险基金与资本市场[M].北京:经济管理出版社,2000.

[8] 王爱君、张义福.论我国信托市场监管制度的完善[J].山东警察学院学报,2008,(07).