“对上负责”与“对下负责”何以兼得

摘要 政党提名公职候选人已经成为当代政党政治的“铁律”。在我国，中国共产党是领导党与执政党，党管干部与组织提名理所当然。但如何防止国家机关以及领导干部由社会公仆变为社会主人，这是执政的核心与关键问题，也是我国民主政治有序发展的关键所在。我们不走西方那种“以政党竞争促民主发展”的路子，只能探索中国特色的“民主新路”，其关键在于干部制度民主化、科学化，其奥秘在于“组织提名、群众选择、差额选举”。

关键词 民主政治 政党提名 组织提名 差额选举

【作者简介】

刘红凛，中共上海市委党校党史党建部政党研究所教授。

研究方向：政党政治、执政党建设、中外政党制度比较等。

主要著作：《政党政治与政党规范》、《依法执政的逻辑与理论问题》、《政党法律地位比较与思考》（论文）《政党类型与党内民主分析》（论文）等。

党的十报告继续强调：人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命，发展社会主义民主、建设社会主义法治国家是中国特色社会主义建设的重要目标。在“五个不搞”（不搞多党轮流执政、不搞指导思想多元化、不搞“三权鼎立”和两院制、不搞联邦制、不搞私有化）的政治规制下，如何发展与扩大社会主义民主、保证人民当家作主、促进我国民主政治发展、走中国特色政治发展道路？这是一个重大的政治问题、理论问题与实践问题。对于这一问题，尽管人们可以从党政分开、做实人大、加强协商民主、完善基层民主、以党内民主带动人民民主等不同角度加以探讨，但其根本仍是干部问题，仍是干群关系、权力授受关系以及对权力的监督制约问题，因为无论是党、政府、人大还是其他组织，都是整体性或抽象性的，其中有能动性的、起决定性作用的是掌握权力的“实实在在的人”。因此，干部选拔自然成为决定我国民主政治发展的核心问题，干部选拔任用方式自然成为中国特色民主政治发展与道路选择的关键。

现代民主、政党政治与政党提名

在当今民主政治时代，世人公认：民主是人类政治文明的基本价值追求，民主的实质在于在民、人民统治、人民当家作主，民主的核心问题是如何实现国家权力的健康运行、保证人民权利。尽管在不同国家、不同历史时期，人们对“人民”与“统治”的理解不同，对“民主”的理解也有所不同。但从政治文明角度看，民主与法治、权利与自由、公平与正义无疑是人类文明的共同价值追求，也是我们党的价值追求，这一点从十报告的相关表述可见一斑。不难发现，在党的十报告政治建设部分，除了形形的限定语，政治建设的核心词语即民主与法治、权利与自由、公平与正义、权力监督与制约。例如，“人民民主是社会主义的生命”、“加快建设社会主义法治国家”、“保证人民依法享有广泛权利和自由”、“维护社会公平正义”、“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，等等。

民主是现代政治文明永恒的价值追求。但在当今政党政治时代，政党政府是战后民主政治的一个基本现象：一方面，战后世界政党政治迅速发展，政党权力极大膨胀，政党名副其实地成为国家政治权力中心、代议制政府的实际掌控者与操作者，“民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且（至少在有的时候）还能影响到司法机构”；①另一方面，政党又是现代民主政治的工具、代议制民主的中介甚至是枢纽，广大民众只有借助政党来表达政治意愿与利益需求、组织与运行政府、控制政府、监督政府，才能间接实现人民民主，正如考玛斯所言，“政党是民主政府必要的机构；这是现代政治学的公理。它们筛选领袖、形成议题、结合利益、组织政府并制订政策”。②

在当代政党政治下，政党提名公职候选人，是现代政党的一项基本政治权利与基本政治功能，是当代政治选举的基本环节，也是当代政党的显著标志与内聚力所在。一方面，政党权利从根本上看是一种政治权利，它源自于公民的结社自由权、公民或党员政治权利的让渡与集结，是现代大众政治参与的必然要求；另一方面，现代政治选举涉及到选区划分、提名候选人、政党竞选纲领的制定、政治动员与政治宣传、筹集竞选经费、选民投票等许多具体环节，提名候选人是其中的一个关键环节，许多具体的选举行为都是围绕“候选人”来进行的，对广大民众而言，政党提名具有举荐与“过滤器”功能，有助于从众多的公职参选人中“筛选”出有限的正式候选人，如此才能使大众投票选举简约、可行；再一方面，政党提名是现代政党最显著的标志，它关系政党竞选成败与生存发展。在当今政党政治时代，一个政党是否具有公职候选人提名权，关系着一个政党的政治地位，“如果一个政党不能从事提名活动，它就不再算是一个政党”。③政党提名候选人在竞选中的成败，关系着一个政党执政权的得失。选拔候选人代表本党参选，因此成为当代西方政党的头等大事，影响着整个政党的内部运作与发展。正如美国学者谢茨施耐德所言，“只要选举仍是政党最关切的事，政党的团结一致，其人力物力的集中，都必须依赖权威性的提名做基础。因此，提名的过程变成政党最重要的活动，提名程序的性质也决定了政党的性质，谁能为提名做决定，谁就是党的主人，所以提名也就成为观察政党内部权力分配最佳的着眼点”。④

所谓政党提名，即政党提名国家公职候选人，这些候选人包括各级议员（或代表）、行政长官以及需选任的行政司法机关公职人员；其中，全国性议员（代表）、总统与总理的提名引人注目。当然，这是以对国家公职人员的选任、考任、委任、聘任等的区别为前提，从国家选举与党内选举相联结意义上而言的。从宽泛意义上看，政党提名不仅包括政党提名公职候选人，也包括党内选举党代表、党的各级领导干部与领袖等所必需的候选人选拔。比较而言，前者是国家行为，后者属于党内行为，党内候选人选拔是公职候选人提名的必不可少的前提。值得注意的是，不同国家的政治传统、政党观念、政治理念、政治制度、政党治理方式等不同，政党提名制也有所不同。从类型划分角度看，依据政党提名制度是由政党制定、还是由国家制定这一标准，当今世界的政党提名制可划分为三大类：一是“党定制”，视政党提名为党内私事，政党提名的规则与程序由政党自行规定，“党定制”又可划分为由政党中央规定和由地方党组织自行规定两种具体类型；二是“法定制”，视政党提名为国家事务或公共事务，政党提名的规则与程序由国家法律来明确规定，“法定制”又可划分为由国家立法统一规定和由地方立法（如美国的州立法）规定两种具体类型；三是“混合制”，国家法律对政党提名进行原则性的规定，政党提名的具体规则与程序由政党规定。

理论是实践经验的总结，并影响、指导着实践。政党提名制的各种理论、各种类型并无完全对错之分，它们在政党政治世界中都有一定的政治市场。从当今政治实践看，各政党政治国家、各政党的提名制的确存在很大差异，并不存在整齐划一的政党提名制度或固定的提名模式。有关研究表明：在当今政党政治世界，政党候选人的选拔规则多数由各政党中央决定，如奥地利、比利时、哥伦比亚、丹麦、芬兰、法国、印度、爱尔兰、以色列、日本、荷兰、新西兰、挪威、斯里兰卡、瑞典、英国、委内瑞拉；极少数国家由地区党部决定，如澳大利亚、加拿大、瑞士；少数国家由国家立法规定，如德国、土耳其，只有美国是由各州立法规范的。⑤

党管干部、组织提名与政治有序

在当代政党世界，政党提名公职候选人已经成为政党政治“铁律”，一些国家的法律甚至明确规定：只有政党才能提名国家公职候选人。如德国联邦选举法第27条规定：邦提名名单仅得由政党提出、且需经邦党部执行委员会、由该邦境内之次级地方党部之委员会亲自签署。俄罗斯《政党法》规定：政党是唯一有权推举议员和国家政权机关其他经选举产生的职位候选人（候选人名单）的社会组织形式。韩国1962年宪法规定：总统及国会议院候选人，应由所属政党推荐。可见，政党提名国家公职候选人已经成为当代政党的一项特权。在我国，中国共产党是唯一的执政党，也是唯一的领导党，坚持党的领导、党管干部与组织提名理所当然，这不但符合我国的政治现实，也符合世界政党提名的基本定律。

在我国，坚持党管干部原则，是党的领导的体现，也是党的领导的一个基本原则。所谓党管干部，主要体现在党管干部路线、用人导向、选人用人原则与标准，抓好主要干部与干部监督等，如坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公认等。值得注意的是，党管干部并不意味着“一把手管干部”，也不意味着“一管到底、包办干部选拔”，更不意味着“委任制”或变相的“委任制”。在当今民主政治时代，党管干部必须贯彻落实“民主、公开、竞争、择优”方针，扩大干部工作民主、提高民主质量、完善竞争性选拔干部方式、提高选人用人公信度，以造就高素质的、为群众公认的执政骨干队伍。所谓组织提名，即在党外公职候选人（主要国家干部、特别是领导干部候选人）和党内领导干部候选人的选拔与推荐中，由党组织来提名领导干部候选人，而非由个人、其他政治组织与社会组织来提名。这是由中国共产党的领导地位与执政地位、党管干部原则所决定的。

值得注意的是，对马克思主义政党而言，如何防止国家、国家机关以及领导干部由社会公仆变为社会主人，这是执政的核心问题与关键问题。马克思在总结巴黎公社经验时，就提出了著名的“巴黎公社原则”，即“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”，⑥一针见血地指出了共产党执政的“死结”。对此，列宁也开出了类似的药方，那就是干部的民主选举问题。他认为，“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主制是很可笑的”，公开性可以“对于党员在政治舞台上的一举一动作普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机构”。⑦马克思主义经典作家的理论思考与执政经验教训都告诉我们，要想实现人民民主、防止公仆异化为主人，就必须实行真正的选举。

比较而言，党管干部与组织提名具有一定的政治优势，其最大优势在于：有利于保证党的领导、维护政治稳定、保障政治有序，避免无序竞争而导致的政治乱象。但也客观地潜在着一定风险，其最大危险在于：权力异化、权力授受关系颠倒，把党管干部与组织提名异化为“一把手提名”与“组织安排”，从而无视或忽视人民群众对干部的选举权或曰选择权。就我国现状看，改革开放30多年来，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所提到的“权力过分集中”、“”、“家长制”等问题至今仍未得到有效解决；“权为民所授、权为民所用、情为民所系、利为民所谋”主要停留在理论层面或干部自觉层面，仍缺乏科学的制度安排与完善的制度保障，“干部对上负责、对下敷衍”现象比较明显。造成这一问题的根本原因，就在于一把手权力过分集中，就在于干部推荐、选拔与任用中的“委任制”或变相的“委任制”，以及由此导致的“任人唯亲”、搞平衡照顾，甚至是“武大郎开店”等不良倾向。当前，全国范围内推行的“竞争上岗”或“考任上岗”，尽管基本做到了程序民主，但“重程序民主、轻结果公正”、“人选内定、搞陪选制”、“量身定制、等额选举”等现象依然比较严重。

差额选举、民主发展与政治进步

世界民主政治发展的经验教训表明：政治稳定有序并不等于民主进步与政治发展，也不能以政治稳定有序代替民主进步与政治发展。因为从根本上看，“秩序”意味着服从，如果一个执政党或政府能成功地使它自己得到人民的服从，就可以说做到了“政治有序”；但秩序或有序，有消极与积极之分，消极的有序属于僵化，它不但不能促进社会进步、反而会阻碍社会进步，只有积极的有序才能促进社会进步。比较而言，进步则意味着改进、意味着向比现状为较好的状态以进、意味着积极的有序。概括说来，“进步”这个概念必须与下列三个概念结合在一起方有意义：一是“变”，二是“善”，三是“要”（即我们能要使其成为这样）。⑧因此，政治进步和政治秩序既非完全一致，也非相互对立，而是相辅相成。“进步”包括“秩序”，但“秩序”不包括“进步”；“秩序”仅仅代表好政府的必要条件的一部分，而不代表好政府的概念和本质。⑨总之，对人类民主进步与政治发展而言，不仅在于要形成规则生活、维护既有的政治秩序与政治稳定，更在于能突破固定的制度与习惯、实现更高层面的有序发展。

中外国情与党情不同，执政逻辑不同，民主政治发展的路径也必然有所不同。在西方选举国家，三权分立、政党竞争、投票选举等可谓民主的基本要素；通过政党民主竞争来促进国家民主，可谓西方现代民主政治发展的基本动力与基本路径。但在我国，因先进而领导、因领导而执政，这是中国共产党执政的基本逻辑；一党领导、多党合作，、多党参政，这是当代中国政党制度的基本特点。在我国既有的政治框架与“五个不搞”的规制下，如何实现人民民主、落实国家一切权力属于人民？如何坚持中国特色社会主义政治发展道路，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，加快建设社会主义法治国家、发展社会主义政治文明？我国的国情与党情等决定，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以党内民主带动人民民主、以干部制度民主推进党内民主，是中国特色社会主义政治发展道路的必然选择。这其中的关键在于干部制度民主化、规范化与科学化，甚至可以说，干部制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的核心环节与制度平台，领导干部是制约“党的领导、人民当家作主、依法治国”三者能否有机统一的能动因素。只有认真落实人民知情权、参与权、表达权、监督权，切实保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，真正实现“党管干部”与人民民主的有机结合、组织提名与群众民主选择的有机结合，才能真正解决“权为民所授、权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，才能真正实现“人民当家作主”、“国家一切权力属于人民”，才能从根本上推动中国特色民主政治发展。

基于以上论述，我们认为，“组织提名、差额选举”是中国特色民主政治发展（或曰中国式民主）的应然之路、必有之路，也是行之有效的关键之举。所谓差额选举，简单说，就是候选人数多于应选人数的选举，它是一个与等额选举相对的概念，其关键在于要实现自由公正的民选。众所周知，一个选票公开、并且只有一名候选人的选举，与无记名投票、从数名候选人中选择一名的选举，其性质完全不同。⑩尽管说“民主政治、一选就灵，民主选举、一差就灵”这话有点绝对，但的确，选举权是公民资格的基本属性、是公民的基本权利之一，没有自由公正的选举，就没有真正的民主；没有候选人的差额，所谓的选择和推举都会流为空话。所谓自由选举，就是公民能够毫无拘束地表达他的选择，能够自主地、秘密地按照自己的意志进行投票而不受任何外界压力的干扰；所谓公正选举，简单说，就是公布的结果与选民的选择相符，就是要克服选举舞弊与选举中的“陪选”等虚假现象。当然，强调“组织提名、差额选举”需要注意两个方面的问题：一方面，“组织提名、差额选举”具有一定的层级性与特定的对象性，在不同的层级，差额的比重可以有所不同，所针对的主要是领导干部，而非一般的管理型、技术性干部，当然这要以科学的干部分类管理、分层管理为前提；另一方面，“组织提名、差额选举”的真正落实，还需要一套完善的制度与方法来保障，但我们相信，只要有坚定的信心与破釜沉舟的决心，任何技术层面的问题都难不住智慧的中国共产党人。

党的十报告强调：积极发展党内民主、增强党的创造活力的一个很重要的方面，就是要完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。在新的历史时期，我们之所以强调“组织提名、差额选举”对中国特色民主政治发展的关键性意义，是因为对领导干部而言，头上的“乌纱帽”是领导给的、还是群众给的，这不仅影响着选人用人的公信度与科学性问题，而且决定着领导干部的思想观念、思维方式、权力意识与价值取向，影响着群众观念、干群关系、党群关系乃至我国民主政治的有序发展。

在当代中国，“组织提名、差额选举”既可以保障党的领导、避免干部选拔中的无序竞争，也可以实现“相马”与“竞马”的有机结合，有效克服干部选拔任用中的“委任制”或变相的“委任制”，有效破解与防止一把手权力过分和选人用人中的专断行为，理性解决“权力的授受关系”，使选出的干部实现“对上负责与对下负责”的结合。试想，在主要干部选拔任用中，由党组织考察提名2人，然后实行真正的民主选举而非“陪选”、票多者胜选，其结果如何？一方面，主要的干部候选人由党组织提名，组织提名意味着该候选人具备了“50%”的当选可能，无组织提名则根本无当选的机会，因此，被提名者必须“对上负责”。另一方面，候选人若失去民众就会失去选票，得不到大多数群众的认可便不可能当选，组织提名所具备的“50%”的当选可能就会化为零，因此，被提名者必须自觉、主动地联系民众、“对下负责”。再一方面，当选人无论是谁，都是党组织提名的，都是“党的人”，都是人民选择的，这不会出所谓的“政治问题”。如此一来，循环往复，真正被票选出的干部就会“既对上负责、又对下负责”、自觉接受党和人民的监督，干部的作风问题、干群关系问题乃至腐败问题等就会迎刃而解。如此，真正票选出的领导干部不但无损于党和人民的事业，反而有益于党和人民的事业，所影响的只不过是“有关一把手的集权与专断”。可以说，若无干部制度的民主化、不以民主破解“一把手的集权与专断”，党的建设的科学化乃至我国的民主政治有序发展，就会软弱无力甚至流于形式。

注释

①［法］让·布隆代尔、毛里齐奥·科塔：《政党政府的性质》，曾淼、林德山译，北京大学出版社，2006年，第16页。

②转引自张千帆：《宪法学导论》，北京：法律出版社，2004年，第390～391页。

③④E. E. Schattschneider， Party Government， New York： Holt， Rinehart and Winston， 1942， 64.

⑤参见何思因：《英美日提名制度与党纪》，台湾：理论与政策杂志社，1993年，第1页。

⑥《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第64页。

⑦《列宁全集》（第五卷），北京：人民出版社，1984年，第448页。

⑧张东荪：《理性与民主》，长沙：岳麓书社，2010年，第12～13页。

⑨［英］J.S 密尔：《代议制政府》，北京：商务印书馆，1982年，第23页。

⑩［法］让—马里·科特雷等：《选举制度》，张新木译，北京：商务印书馆，1996年，第39页。

责 编／郑韶武

How Can Officials Be Responsible for Both "Higher Authority" and "the People"

--On Competitive Election and the Orderly Development of Democratic Politics

Liu Honglin

Abstract： A political party nominating candidates for public office has become the "iron law" of contemporary party politics. In China， CPC is the ruling party， which warrants it to manage cadres and nominate candidates. But how to prevent leading cadres from becoming owners rather than public servants of the society is the core and key problem for governing the country as well as the key point of the orderly development of China's democratic politics. We do not adopt the Western model of "promoting democracy through party competition"， but have to explore the "new democratic road" with Chinese characteristic. The key lies in making the cadre system scientific and democratic， for which the secret is to stick to the principle of "party organizations nominating， people selecting， competitive election working".

Keywords： Democratic politics， nomination by political parties， nomination by party organizations， competitive election