矿产资源开发与生态保护综述

一、生态经济学视野下矿产资源价值的再认识

在支配人类经济活动的传统经济学理论中，矿产资源价值的双重性已为人们所认识。之所以长期以来相关的制度设计在处理生态保护与矿产资源勘查开发的关系问题上相互掣肘，原因在于传统经济学观念所形成的思维定势。传统经济学是以经济单元为视角,整个宏观经济被视为一个整体，在这样的愿景下，自然生态或环境是经济的一个子系统③。若要发挥以市场机制为基础的经济规律对生态环境的支配性影响,事实上是赋予经济相对于生态环境更为优越的地位，经济对生态是一种涵盖和吸收的制约关系。以这样的认识为出发点,任何制度形态都无法从根本上解决生态环境保护与经济发展的对立问题④。因此，从根本上解决生态环境保护与经济发展的取舍两难问题，必须找寻可持续发展的新型经济生产模式。在经济学领域，从20世纪80年代开始发展的生态经济学提供了崭新的认知模式。生态经济学强调以生态规律为基础和起点，进而确定经济系统的适当规模，并公平地分配社会财富和在各种用途间有效地配置不同类型的资源。在生态经济学的思维中，生态环境和自然资源有着与资本完全类似的特征，具有资本的属性，完全可以被视为资本，而且比社会资本和人力资本更像资本，也是比人造资本更为重要的资本⑤。相对于传统经济学，生态经济学从内涵上偏向于将宏观经济理解为只是一个包含内容更多、更有支撑能力的生态系统的一部分，从而颠覆了在传统经济学思维中经济发展相对于生态环境保护所表现出来的事实上的优越地位；从观念和方法上要求将经济系统从属于生态系统，以生态规律影响和支配经济发展的进程，在此基础上形成“能够维系环境永续不衰的经济——生态经济”⑥。在生态经济学的视野下，矿产资源既是经济资源，又是生态环境的一个有机构成部分①。矿产资源的生态价值摆脱了对经济价值的依附性，从被吸收和忽视的地位中解放出来，更新了既有的矿产资源价值构成理论，形成了表1中的构成要素与结构关系。从表1可知，矿产资源价值V=N+L+G+E。其中，天然价值（N）是指作为经济资源本身所具有的、未经人类劳动参与的价值，其价值量的大小取决于矿产资源的丰饶度、质量及所处区位等要素；人工价值（L）对应的则是矿产资源的社会生产和再生产过程；代内及代际补偿价值（G）反映的是矿产资源作为不可再生资源在同代人之间及代际间的公平与补偿问题；外部补偿价值（E）指的是在矿产资源勘查开发实现的总价值里应对生态环境价值予以扣除和补偿的部分②，这是生态经济学对矿产资源价值构成重新认识的最重要因素。

二、关联机制的制度生成路径

1.完善的产权制度是建立矿产资源勘查开发与生态保护关联机制的前提要实现矿产资源勘查开发与生态保护的关联与互动，建立完善的矿产资源产权制度，通过市场实现对矿产资源的合理配置是前提。这需要具备两个基本条件：一是矿产资源的市场价格能够充分反映其价值及稀缺性；二是通过市场交换实现的资源价值，应按照资源价值构成理论，在不同市场主体之间做合理的分配。尽管都强调市场机制的基础作用，但生态经济学与传统经济学对该问题的理解存在根本差异。传统经济学把环境作为经济的子系统，市场机制的目标是人工价值（L）效用的最大化，矿产资源仅仅作为生产对象存在，天然价值（N）并未得以体现；而生态经济学则把经济作为生态环境系统的子系统，要求实现从天然资源到自然价值的理念更新，强调自然资本对经济系统的支持和制约作用，主张在发挥市场机制的基础上提高天然价值（N）的利用效能。但当前对矿产资源产权制度争议较多的是其利用环节，存在问题较多，无法体现矿产资源的天然价值。一是由于物权法中“物”的观念始终无法合理地包含矿产资源概念，因此在物权有关的立法中尽管可能是因为迫于实际需求而对矿产资源的利用问题勉强作出了一些概括的规定,但无法与传统的物权形成一致的法律逻辑；二是单行的矿产资源立法虽然也对有关利用问题做出了制度安排，但这些制度安排基本上是以行政许可为载体的，这就把原本应该是通过利益机制的诱致作用解决的问题与权力因素纠缠在一起①，导致了私权力与公权力的混乱。因此，需考虑扩展物权法理论上“物”的概念，增设“对物的采掘”这类自然资源开发利用行为，对矿产资源等自然资源的勘查开发行为进行物权法规范，使其直接适用于传统物权法“物”的利用规则，排除行政权力的运作空间，完善矿产资源的产权制度。2.价格形成机制与资源税费制度的配套支撑仅仅市场化改革不能为矿产资源价值的充分实现提供根本性机制保证，还需要完善的矿产资源价格作用市场和税费制度改革。矿产资源的人工价值（L）通过市场自发作用是能够实现的，但其天然价值（N）、代内与代际补偿价值（G）和生态环境价值（E）却因其公共性与外部性，难以在市场作用下发挥效用，必须通过合理的价格形成机制和税费制度改革来实现②。因此，完全实现矿产资源的所有价值，需要实现以下两种制度机制。第一，改革矿产税费制度，理顺矿产资源的收益分配关系，使参与矿产资源开发利用的相关利益主体都能获得合理补偿。从逻辑层面考虑，这些利益主体应该包括宏观、中观与微观3个层面。一是在宏观层面应实现对矿产资源所有者（国家）的利益补偿，变具有浓重管理收费色彩的资源使用补偿费为权利金，充分体现所有者的权益；二是实现对矿产资源地区可持续发展能力的补偿，探索建立地区发展基金制度；三是从矿产企业的资源销售收入中提取一定比例税收，成立生态环境治理等类似基金，用于环境污染治理，内化矿产资源的勘查开发外部成本③。第二，形成合理的矿产资源产品价格生成机制，将由行政干预为主且明显偏低的价格转变为由市场作用为主能反映资源完全价值和供求变动的价格。主要措施包括推进市场化导向的资源产品定价机制改革、完善政府宏观调控、大力推进配套改革等。其一，加快培育、完善基础市场、产品市场和期货市场等统一、开放、竞争、有序的矿产资源市场体系，促进矿产资源产权、产品的自由流动，并发挥和强化期货市场规避价格异动风险和引导价格形成的基础功能②；其二，采取有效措施，积极培育矿业权评估机构等市场中介组织，以促进矿产资源市场交易效率和交易深度的提高④；其三，推进财税体制改革，制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策，保障资源价格的顺利进行⑤．

作者：邹谢华 郭威 单位：中国土地矿产法律事务中心 国土资源部法律评价工程重点实验室