略论我国户籍制度的历史变迁

关键词：户籍制度王权国家农耕文明金字塔型社会结构

摘要：不了解历史，就不能掌握未来。中国历史上的户籍制度是由征赋派役户籍制、世袭身份户籍制、人口统计户籍制和保甲治安户籍制四种不同功能的户籍制有机结合运行的整体，本文通过对这四种户籍制历史发展进程的考察，以及对中国现行户籍制的简单介绍，分析了两者之间在社会背景因素和文化传统观念上的相似之处。

一、中国古代的户籍制度

（一）古代户籍制度

历史上中国存在着四种基本户籍制度——征赋派役户籍制、世袭身份户籍制、人口统计户籍制和保甲治安户籍制。各类户籍制度产生与存续时间互不相同，它们的目的、功能和所起的历史作用也不一样。就持续时间、实施的范围和影响的深度而言，均以征赋派役户籍制为最，其余三类户籍制度都可以视为对它的补充。建立在全体编户齐民基础之上的征赋派役户籍制与其后始为独立的人口统计户籍制结合在一起，构成了中国历史上户籍制度发展与演变的主线，而只对部分国民有效的世袭身份户籍制与时断时续的保甲治安制则只是偏离这条主线的若干插曲。

1.主线：征赋派役户籍制的发展、兴盛、衰亡与人口统计户籍制的独立

征赋派役户籍制以为国家丁税户调的征收和兵役赋役的征派提供可靠依据为目的，是王权直接役使与剥夺其直辖领地上劳动者的基本方式，所以它的产生直接与中央王权的产生紧密联系在一起。

当商代王权萌芽时，户籍制度也随之萌芽，商王籍田与借助民力助耕公田是户籍制度萌芽的标志。殷墟卜辞中记载：“王其莅籍”、“王往莅籍”。据近人考证，商朝的官职中有“小籍臣”之职，主管籍田之事。

可见，早在殷王武丁时期，商朝已经有了征派民力共耕公田的籍田之制。

到西周时，户籍制度已大体形成，其中千里王畿之内的习民数制度是周代户籍制度的重要内容。相比于商，周王朝更以一个王权强大的形象呈现在世人面前。与古西方王权有限（“我的附庸的附庸不是我的附庸”）相比，中国的王权对其所辖领地享有无限的权力（“溥天之下，莫非王土；率土之兵，莫非王臣”），王畿之内的劳动者是天子可以直接役使与剥夺劳动的对象，也是王权巩固的基础。要达到最大限度的剥夺量，就必须知道而且最大限度的知道劳动者的数量。“习民数”制度就是为了掌握与控制被征用者的基本情况而产生的制度，它一方面由各部门主要官员在履行其本职工作时登记他们各自管辖下的人口数量，另一方面又由王室成员在天子率领百官和庶民于春籍、夏猎、秋收、冬狩之时登记与核实应役民众的状况与数量。

在周王室衰微的春秋时期，齐国首创严格的以定四民之居为目的户籍制度，这一制度于秦献公十年（公元前375年）被秦国接纳并更新，演变为秦国自己的“户籍相伍”制度，至秦孝公六年（公元前356年）商鞅将之发展为“什伍连坐”法。《商书•君书•境内》：“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削”。《史记•商君列传》：“令民为什伍，而相牧司连坐。不告奸者腰斩，告奸者于斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚。”至此，户籍制度又增加了一项十分重要的职能，即成为统治者控制人民，实行专制的一个重要手段。不过，从商鞅变法“民有二男以上不分异者，倍其赋”的规定中可以看出，征赋派役仍然是秦国户籍制度的首要目的。当时户籍登记的内容比较简单，大体包括：户主、家庭成员和奴隶的姓名、性别、身高、家庭状况、财产，而且只登记人的身高尺寸而不登记其年龄，财产项中也不包括地产。

在两汉时期，口赋（未成年人的人头税）和算赋（成年男女的人头税）是国家财政收入的一项主要来源，兵役与徭役（兵役1年，徭役1月，戍边3日，后二者可输钱代役，称为更赋）则是国家要求每个丁男承担的重负，这些都决定了封建国家必须掌握各地民户与丁口的基本状况。为此，两汉政权一直实行编户齐民制度。凡被编入国家统一户籍的民户，都称为编户。为了保证编户齐民的严密与完善，两汉政权还实行“八月案比”之制，进行严密的户口登记的查验工作，规定每人必须著名户籍，并以法律作为约束，防止人户脱籍。编户齐民制度的形成与完善，使大量的人丁民户时时处在封建国家政权的直接控制之下，对保障政府的财政收入、社会的稳定和国家的统一都具有十分重大的意义，因此，这一制度一直被历代封建王朝继承。

三国两晋时期，纸张的使用被推广到户籍制度中，使得户籍登记的内容大为增加，登记事项更为详尽。

此后，随着征税制度的发展，为征税服务的征赋派役户籍制度也日益发展。经过东魏、西魏、北齐、北周而至隋唐，确立了均田制的绝对统治地位。在均田制下，每一丁口的土地占有量相差不大，政府的田租与户调都以丁口为单位来收取，因而作为登记丁口数量与特征的户籍受到了统治者的高度重视，该阶段的户籍登记也最为繁琐。以隋唐为例，要进行户口登记的项目有户主姓名、性别、年龄、丁中老小、户等、身份、是否课户、现输与否、是否勋官，以下家庭成员的情况，项目与户主同，最后登记该户应受田数、已受田、未受田等项，有的还需要登记应纳租调数。隋代及唐前期，是中国征赋派役户籍制的鼎盛时期。是征税制度的改革带来了征赋派役户籍制的鼎盛，同样也是征税制度的改革使其走向了衰微。

安史之乱后，土地兼并风行，失去土地的农民因无法承受原来的租调负担而纷纷逃亡，成为浮寄于他乡的客户，政府的财政收入与徭役来源日益枯竭，为了解决危机，唐政府开始改革征税制度。唐德宗时推行两税法，规定：“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”。两税法的推行，不以户籍及其登记内容而以土地和财产的多寡为征税依据，这意味着户籍制度在保障国家财政与徭役来源方面的作用大大降低了，征赋派役户籍制从鼎盛向衰微的深渊走去。

到明洪武年间，封建政府进行了一次全国范围的土地清丈和地籍整理运动，整理的结果被编制为鱼鳞图册，这是中国历史上地籍的正式独立。地籍与户籍彼此独立，各司其职，相互验证，共同维持统治者的财政收入来源。万历年间，张居正推行一条鞭法，将各自名目繁多的赋税和徭役合并征收，并将部分丁银与杂税摊丁入亩，按亩征收，使身丁税与户籍相分离而与地籍相联系。从此，地籍便成为统治者征收赋税的主要依据，而户籍的作用则退居其次了。

清康熙帝则把封建国家的征税对象由丁口向土地转移的历史大势向前推进了一大步，他于1712年了一道在中国历史上享有盛名的被称为“盛世滋生人丁，永不加赋”的上谕，使人丁与钱粮脱钩，丁税与户籍分离。乾隆三十七年（1772年）又上谕：“是户口之岁增繁盛，俱可按籍而稽，而无籍五年一次，另行查办。嗣后编审之例，著永行停止。”这意味着，持续了两千多年之久的征赋派役户籍制寿终正寝，而同时专门以统计户数人数为目的的人口统计户籍制正式自立。

2.插曲：世袭身份户籍制与保甲治安户籍制

无论从存续的时间、使用的范围还是从其影响来看，世袭身份户籍制与保甲治安户籍制都属于中国户籍制度史上偏离主线的插曲。

前者以固定社会成员尤其是卑微的社会身份与地位为目的，最初出现于春秋时期的齐国。《国语•齐语》中记载：“士之子恒为士，农之子恒为农，商之子恒为商，工之子恒为工”，便是对世袭身份户籍制的恰当概括。此后长期停滞，直到三国时期才迅速发展起来，以士家制度为代表。东吴士兵及其家属合在一起称为士家、兵户或营户，有独立的户籍，叫“士籍”。士家世代为兵，父死子继，兄终弟及，非有特殊军功或皇帝恩诏不得脱离士籍。士家的婚配限于同类，士家必须屯田，但对其开垦的田地没有所有权，受剥削极重。到北朝尤其是北魏时期，身份户籍制达到极盛，隋唐时逐渐衰落，到两宋已趋于灭亡，但元朝初年又出现了一次大倒退，明朝时大为淡化，清朝雍正时期正式退出历史舞台。

保甲治安户籍制以维护社会治安，代行基层政权，统一兵、警、民系统为目的，始于春秋齐国管仲的“叁其国而伍其鄙”之制，公元前356年商鞅实行“什伍连坐法”对管仲之制进行继承和发展。此后，保甲户籍制销声匿迹，直到北宋中叶王安石变法又重新实行。这项制度一直延续到清朝，不过功能发生变化。清初编排保甲的目的，还在于控制人民维护社会治安，以为“弥盗之法，莫良于保甲”。然而由于保甲制度特有的严密性，使人们很快认识到它还具有良好的统计人口的功能，即“理户口之法，莫善于保甲”。故当人丁编审制度废止以后，保甲户籍制便承担起统计全国户口即人口统计户籍制的重任。由于保甲户籍制经过不断的补充与修正，其中包括1784年以后对流寓、客商、兵丁、军流、雇工、僧道等流动人口的编入，形式日益完备，因此，建立在户籍保甲制基础之上的人口统计比以前更能准确反映人口变动的实际。从此，一个数亿人口大国的统治者可随时对全国人口规模和分布心中有数。这是人口统计户籍制或称保甲户籍制正式确立以后的新景象。

（三）社会背景因素的分析

包括社会制度在内的任何一种社会现象及其特征，都可以追根溯源到当时具体的社会历史条件。脱离了社会背景因素去评价一种历史现象，就像迈着稳健步伐的成年人去嘲笑蹒跚学步的幼儿一样是荒谬的。按照系统论的观点，社会是由同时存在而又功能相异的各个子系统有机结合而成的共同体，这些子系统互相影响、互相依存、互为条件。把这个方法运用到对户籍制度的分析中来，我们可以发现古代的户籍制度及以上分析的它的四个特征是和如下一些具体的历史条件相联系的：

1.地理因素及其引发的农耕文明品格

从中国的地理环境来看，北面是草原和沙漠，西部和西南部是沙漠和高山，而东部则是茫茫大海。受自然条件的限制，再加上当时科学技术的不发达，古代的对外交通和对外贸易都不很发达。中华民族发源于黄河流域，这里的气候和地理条件都非常适宜于农耕，所以，我们的祖先很早就开始从事农业生产，成为以农耕为主的民族。[7]与此相适应的文明形态是农耕文明，与欧洲海洋文明的外向性的文明品格不同，我们农耕文明是内向性的，缺乏冒险和探索精神，追求的是稳定的社会形态和内部大一统的社会局面。而具有统计全国人口和土地数量功能以及禁锢迁徙自由功能的户籍制度恰好满足了这种追求。

2.自给自足的小农经济的内在要求

在中国古代，自给自足的小农经济一直占据着统治地位，虽然简单商品经济也一直存在着，但它始终没有独立的繁荣过，而是依附于自然经济而存在。在古代社会，小农经济就犹如如来佛的手掌，把我们民族在政治法律方面的思维力、想象力、创造力统统限制在其内。与古罗马法保护和促进商品经济发展相反，中国古代的法律极尽全力维护自然经济，户籍制度也不例外。

在中国古代社会，农业的丰歉与个人和国家的命运的确是息息相关的。连年的丰收往往造就封建社会的盛世景象，而歉收则成为社会不安定的因素。历代的农民起义都是与天灾人祸和农业的连年歉收联系在一起的。所以，为了维护和巩固自己的统治，历代王朝当然要把维护农业经济放在首要的地位。

而小农经济是一种落后而脆弱的经济，马克思曾经这样论述过小农经济，“这种生产方式是以土地及其他生产资料的分散为前提的。它既排斥生产资料的积累，也排斥协作，排斥同一生成过程内部的分工，排斥社会对自然的统治和支配，排斥社会生产力的自由发展。”这种落后，简言之就是生产规模过小，生产单位小而分散，扩大再生产几乎不可能，没有分工协作。这种原始落后性决定了它必然的脆弱性，任何一次偶然的天灾人祸都可能使个体农民陷入破产的境地，使得再生产不能继续进行。因而，小农的生产方式是保守的和封闭的，它要求静止和稳定的社会形态。同时，在简单再生产的条件下，农业生产的提高和发展需要在土地上投入大量劳动力，统治者为了保证农业的持续进行，必须使用一些制度把劳动力固定在土地上，而不允许他们成为自由流动的生产要素。所以历朝历代都很重视户籍制度并有一整套防止人丁漏户的配套措施。

3.政治上，高度集中的中央集权

在有着“家天下”观念的中国封建王朝的统治下，皇帝对天下土地享有任意的征税权和无限的统治权。既然所有人口都是皇帝的属臣，那么每一个人不管他是否占有土地，是否从事农业，是耕种国家的公田还是耕种地主的私田，都必须向国家缴纳人头税或身丁税或户调，承担兵役或徭役。而一个国家的民户丁口多如繁星，了解和控制甚为困难，因而只有采用组织严密、运作有序的户口登记、检查与汇总的户籍制度，才能有效地做到这一点。而要做到户籍制度的持续运作，没有强大的中央权力作支撑，是不可能完成的。为了最大限度的征税以维持中央政府的财政收入，朝廷当然会竭尽全力维护户籍制度的运作的。从这一点而言，中央集权与户籍制度是互为条件互相支撑的。

4．文化上，等级观念和对土地的依赖是古代老百姓的普遍情感

森严的等级制度是中国古代社会的特征之一，而等级制度背后蕴藏的正是全社会普遍的等级观念。荀子曾言，所谓法，就是“齐其不齐”，一语道破了法律与等级之间的关系，即法律的目的就在于维护等级秩序，使不同的等级服从各自等级所具有的规范。户籍制度通过把人划分为不同的等级，不同等级之间享受的权利承担的义务是截然不同的。

而且，在自给自足的小农经济占据绝对统治地位的社会里，男耕女织，也没有跟外部世界交往的必要，虽然鸡犬之声相闻，居民却可以老死不相往来。故《孟子·滕文公上》云：“死徙无（勿）出乡”。对土地的依赖，是自然经济条件下的小农的一个基本的且实际的愿望，而背井离乡的迁徙移居则为人生的最大苦难，非万不得已而不为之。《唐会要》卷八五《逃户》：“安土重迁，黎民之性；苟非艰窘，岂至逃亡”。可见，定民之居既是自然经济社会的本来要求和必然结果，又是自然经济条件下黎民百姓的基本愿望。因此，小农经济条件下的户口管理应该是“定四民之居”式的户口管理，把黎民百姓固定于土地上既是必然的，又是合理的。

二、中国当代的户籍制度

1958年以前，我国实行户口迁移自由政策，1949年的《共同纲领》和1958年的《宪法》都规定，中华人民共和国公民享有居住和迁徙自由。其他户口管理的规定对迁移也只提出必须办理手续而未加任何限制。1958年以后，国家对户口迁移政策作了调整，改自由迁移政策为控制城市人口政策。同年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，以法规的形式限制农村户口迁往城镇。1975年修正后的《宪法》取消了公民迁徙自由的条文。在此基础上，城镇户口与农村户口的二元户籍管理结构完全形成。

十一届三中全会以后，随着经济发展和改革开放的深入，户籍管理的弊端逐渐暴露，为了适应新的形势，户籍制度作了新的探索，主要有“农转非”政策的调整、增加了“自理口粮户口”类型、试行了“当地有效城镇居民户口”制、实行居民身份证制度。坚实的户籍制度被一步一步的松动。但这些还明显带有计划体制特点的新探索，并没有从根本上解决户籍制度中存在的深层次矛盾，特别是户籍制度中的一些原则和内容，是与市场经济的要求相背离的。

进入九十年代，社会主义市场经济的改革总目标正式确立后，户籍制度逐渐开始列入中国改革的议事进程。1993年6月国务院出台《国务院关于户籍制度改革的决定》规定在落户与户口迁移方面，实行大城市严格控制、中等城市适当放宽、城镇全面放开的方针；在户口身份权利方面，实行社会待遇与户籍脱钩的政策，恢复户籍本来面目。

一直到今天，户籍制度仍在改革的进一步探索过程中。在看到户籍制度的顽固因子正在市场经济的浪潮中一点一点的被消融的同时，放眼世界，我们也应该看到当今现代国家的户籍制度作为国家一项行政管理制度，其基本的职能就是证明公民身份和提供人口数据的现实，显然，我们离恢复户籍制度的本来面目还很远。

三、古今户籍制度在特征和背景因素上的相同之处

尽管从成文法的具体规则来看，古今户籍制度几乎已没有什么相同之处，而且由于现代国家的税种已由过去以简单直接税为主体转向了以间接税和现代直接税为主体，户籍制度的功能也随之发生很大变化，但透过规则的表面，还是可以发现两者在特征上的两点相似之处：（1）追求的都是静态的社会，都以禁锢人口迁徙自由为总的原则。（2）附着于户籍上的权利差异依然明显。虽然这种差异不再表现为人的身份地位带来的权利不平等，但由于现在的户籍与劳动就业、福利保障、义务教育等各项具体社会制度紧密结合在一起，它带来的显然还是权利上的极大不平等，甚至和古代户籍制一样，它也起到了固化公民先天身份的作用。

如果还从社会背景因素的角度来思考现代户籍制的话，我们会发现，现在的很多社会因素尤其是一些理念上的东西与古代还是一脉相承的。尽管，由于社会的发展，很多表象都与以前不可同日而语，但历史它会神奇的化为看不见却实实在在存在的巨大力量来影响现代制度的设计的，就如道格拉斯·诺斯提出的“路径依赖”学说分析的那样，一国的文化历史传统对该国发展与改革的路径选择起着无处不在的影响。

具体分析而言，我认为，现代户籍制之所以会在特征上表现出与古代户籍制的相同，是因为它背后的社会因素中存在如下一些方面是由古代的社会因素遗留和发展而来的：

1．农业文明的延续

中国农村社会的发展之缓慢是世人共睹的，哪怕进入了现代社会也是如此。最明显的一个证据就是费孝通先生于20世纪四十年的《乡土中国》，其中大部分情况（比如“熟人社会”、“差序格局”、“贱讼观念”、“礼治”等等）还依然适用于今天的农村社会。而且，如果从工业革命的经典定义来看，我国还处于由农业化向工业化过渡的阶段（严格来说，工业革命包括工业技术本身的变革、社会经济结构的变革和社会文化面貌的变革三方面内容，后两项在我国显然还没有完全实现），与此相适应，我国的文明形态也处于由农业文明向工业文明过渡的形态。在我国存在了几千年的农业文明的性格延续至今，所以我们今天的户籍制度追求的也是一种静态的社会和大一统的社会局面。

2．高度集中的行政权力的延续

长期高度集中的中央集权的行使导致了我国在权力观和权利观上的惯性思维，那就是，对行政调控和行政理性的迷信以及相伴随的对民间自由选择和社会理性的怀疑甚至惧怕。正因为有了强大的行政权力，才可能使户籍承担起其基本职能之外的很多附属职能，其中就包括本应由市场调节的劳动力这一重要的劳动要素的配置。

3．等级观念的延续

古代的等级观念主要通过贵贱有别、尊卑有序的伦理道德体现出来，反映到户籍制度上就是把不同社会地位的人编入不同的户籍册，享受不同权利和承担不同义务。到现代，等级观念的产生逻辑与此相反，是先通过人为的户籍制上的规定对农村人口的流动作严格的限制，赋予城市人口和农村人口不同的权利，后有社会上普遍的“城里人”和“乡下人”的等级观念。

4．金字塔型社会结构的延续

尽管有越来越多的资料和文章表明中产阶级正在我国形成和发展，但我认为，相对于全国总人口来说，它对长期以来的金字塔型社会结构还没能造成冲击。据《中国社会的十大阶层》一文分析，目前中国社会处于第一阶层的是国家和社会管理者阶层，占总人口的2.1%，而处于最底层的农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者占了47.1%。相对于西方发达国家流动性的纺锤型社会结构而言，中国的金字塔型社会结构缺乏足够流动性，在占有不同数量社会优势资源的各阶层的流动上，还存在不少人为的障碍，今天的户籍制度便是一个。它以约束“乡下人”的权利为代价给予本已占尽社会优势资源的“城市人”以更多的特权，制造了“乡下人”向城市流动的不自由性。

5．城市与农村关系模式的延续

关于中国旧社会时的城市与农村之间的关系，曾在《星星之火可以燎原》中有过一句精辟的概括“中国的农村可以脱离城市而独立存在，城市却不能脱离农村而生存”。它反映了几千年来，中国的农村与城市在经济发展上基本是各自遵循着自己的路径发展，除了一些基本生活资料的流通外几乎不需要经济上的交流。而中国二元户口管理模式出现的时候正是“一五”计划推行重工业为主导的发展战略之时，从这个意义上来看1958年的户口迁移限制的户籍制度，我们就会发现它实质上是为了将大量的闲置劳动力固定在农村地区，防止对城市经济结构造成冲击。这无疑还是让城市与农村各自发展思维的延续。

四、结语

中国古代的户籍制度所呈现出的保守性与封闭性是与古代保守封闭的社会形态相联系的，而现代的中国日益开放，现行的户籍制度却依然有着顽固的保守和封闭的地方，虽然可以从历史中找到原由，但历史却不能成为我们固步不前的借口。我们应该以一种更开放的心态来改革现行的户籍制，最终还户籍以本来的面目。而现行户籍制所企图达到的目标，如城市的稳定、农村的发等展等可以通过其他更具合理性与正义性的经济、政治多种政策来实现，如大力推进城市化、加大调整农村经济结构以发展农村经济、提高农村教育水平、扩大社会保障体系的覆盖范围等。而且这些政策不仅可以有助于实现现行户籍制的目标，同时其本身也是值得追求的社会目标，是我们国家实现经济和社会现代化的命题中应有之意。只有当所有社会成员都享有平等的机会时，只有当一个人的成功与否取决于他的努力和才智而不是取决于他的出身时，整个社会才可能充满活力的良性运转。

参考文献：

[1]《城乡社会：从隔离走向开放》P340--P341俞德鹏著山东人民出版社]

[2]《诗经•小雅••北山》

[3]参见《国语》：“民不可料也！夫古者不料民而知其少多。司民协孤终，司商协民姓，司徒协族，司寇协奸，牧协职，工协革，场协入，廪协出，是则少多、生死、出入、往来皆可知也。于是乎又审之以事。王治农于籍，于农隙，耕获亦于籍，于既蒸，狩于毕时，是皆习民数者也。”

[4]以上史实材料除单独做了脚注以外，均引自《城乡社会：从隔离走向开放》P302—P341

[5]《左传•昭公七年》

[6]《法理学：法律哲学与法律方法》P8博登海默著邓正来译

[7]《中国古代法律的社会特征》P175李明德马小红著中共中央党校出版社

[8]《中国古代法律的社会特征》P179

[9]《中国法律传统的基本精神》P62—P63范忠信著山东人民出版社

[10]《城乡社会：从隔离走向开放》P346

[11]《中国户籍制度改革》P3—P11，P82—P101殷志静郁奇红著中国政法大学出版社

[12]《2002年社会形势分析与预测》社会科学文献出版社2002年1月出版

[13]何军《人口问题的另一种思考》载于2002年10月14日《经济观察报》