呼和浩特市社区居家养老发展研究

社区居家养老是社会参与居家养老的新模式，凭借社区资源，重点在家庭养老上，成立具有专业水平的服务团队，为老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老服务形式。这种服务形式既解决了传统家庭养老功能弱化的问题，又解决了机构养老面临的现实问题，是一种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老服务形式。

一、发展社区居家养老服务的背景

（一）人口老龄化问题突出

第六次人口普查数据显示，截至2010年11月1日零时，呼和浩特市（以下简称呼市）常住人口为286.66万人，其中65岁及以上人口为21.89万人，占常住人口的7.64%。与2000年第五次人口普查相比，常住人口10年共增加42.87万人，65岁及以上人口的比重上升1.38个百分点。与全区第六次人口普查相比，65岁及以上人口占常住人口比重高0.08个百分点。同时，高龄老人数量成倍增加。根据第六次人口普查数据显示，呼市常住人口中80岁以上的高龄人口为2.94万人，与2000年第五次人口普查1.47万人相比，高龄人口数量增加了1倍。截至2012年底，呼市60周岁及以上老年人有36.29万，占全市户籍总人口的15.7%。数据表明，随着生活质量的提高和医疗条件的改善，人口老龄化呈继续发展态势，呼市已经迈入老龄化城市。

（二）家庭养老功能明显弱化

从第六次人口普查家庭户规模来看，呼市共有95.29万户，家庭户人口257.38万，平均每个家庭户的人口为2.71人，比2000年3.07人减少0.36人。与同期全区平均家庭户的人口减少0.11人。这就意味着，随着我国计划生育政策的不断深入，呼市家庭规模在不断朝着小型化、核心化发展，逐步形成了“421”结构。因而，目前存在的一对夫妇赡养四个老人的现象会越来越普遍，在生活照顾、精神慰藉等方面，家庭养老的重担成倍增加。同时，纯老人户大幅增加，65岁及以上老年人的家庭数量15.76万户，比2000年增加4.15万户，增长35.7%。社会与经济的迅速发展、社会结构的转变、城市化水平的提升、刺激了人口流动与人们的家居观念，导致老年空巢家庭日益增多，正逐渐弱化家庭养老功能。

（三）机构养老的局限性

目前，呼市投入使用的养老机构共有32家，其中公办6家，社会力量兴办20家，旗县区综合福利中心6所，养老床位数达到6850张，平均每千名老人拥有机构养老床位数18.9张，与呼市力争到“十二五”末实现每千名老人拥有50张养老床位的目标还有很大差距。光荣院7所，设置床位790张。农村敬老院47所，设置床位3303张。老年人日间照料中心30所，设置床位417张。全市各类养老床位达到11360张。（数据来源：《我市养老服务体系建设不断完善》，呼和浩特日报，2013年5月22日）床位数占老人总数的3.13%，而在发达国家，养老床位数的比例通常为5%-7%。即使呼市政府和社会力量积极参与新建、改扩建养老机构建设，还是无法满足平均每年以3%的速度增长的老年人口的养老需求。同时，养老机构数量少、质量差、收费贵、服务缺乏多样化、机构分布不合理，又远离老年人熟悉的生活环境，所以，事实上，机构养老的入住率并不高。

二、呼市社区居家养老服务发展现状

为应对人口老龄化挑战，加快发展养老服务事业，加强呼市老年福利事业，市委市政府把养老服务列入全市经济社会发展规划，并列入为民办实事的重点民生工程。市委市政府坚持“政府主导、社会参与”的原则，积极推动全市居家养老服务在社区普遍开展。要求凡办公场所面积在300平方米以上的社区必须成立居家养老中心和老年活动中心。几年来，呼市已经成立居家养老服务中心或老年活动中心、开展为老服务工作的社区有108个，提供老年人日间照料中心30所，设置床位417张，城区建立社区卫生服务中心21个，社会卫生服务站137个，社区卫生服务基层覆盖率达到95%以上。（数据来源：同上）

以呼市赛罕区人民路街道电力家园社区为例。电力家园社区为进一步满足老年人日益增长的物质和精神文化需求，以保障老年人群体中的高龄老人和特殊群体老人的利益，结合社区实际，成立了“社区居家养老服务中心”，开展以家庭为基础，社区为依托，以专业化服务组织为载体，通过上门、日托等形式，为居家老人提供以“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”为主要内容的社区居家养老服务。

社区居委会成立社区居家养老服务中心，对社区60岁以上的老人进行入户调查，按60岁、70岁、80岁以上三个年龄段，为每一个老人建立了一份档案，内容涉及社区老年人的身体状况、家庭成员状况、居住状况、经济收入、社会需求状况等。社区居家养老服务中心不仅为社区内老人提供日间照料服务，还为老年人拓展服务领域，满足老年人多种需求。服务领域涉及社区康复理疗中心（残疾人康复及按摩理疗和义诊服务）、助老志愿者服务中心、日间照料室、活动室、老年大学、文艺活动室，等等。

日间照料室对前来中心的社区老人开展日托服务，不收取任何费用。老人进行康复理疗、活动、参与文艺活动，中心为老人提供床位休息、谈心聊天、日常照料等服务。

每逢节假日，特别是特殊的节假日——重阳节，社区都会有组织性地为老年人开展多姿多彩的公益性活动，如义务为老人做基本身体检查、开展健康咨询服务、发放健康宣传手册等。社区还与辖区内单位以“共联共建”为抓手，组织志愿者队伍为老人开展上门服务。

同时，一些推动和发展社区居家养老服务的社会团体应运而生。2011年，由呼和浩特福源社区服务信息中心提供的呼市居家养老综合服务信息中心正式启动。2012年，呼市赛罕区借助福源社区综合服务信息中心，建立了“一键通”居家养老智能求救求助呼叫系统（电子保姆），为老年人提供紧急救援、生活照料、家政服务、医疗保健、代买代缴、陪同服务、法律咨询、心理慰藉、综合维修等服务。目前，福源社区服务信息中心在全市安装“电子保姆”1300多户，发展5000余平台用户，受到老年人的普遍欢迎。2013年，市委、市政府将要积极培育和发展居家养老服务组织，深化与社会化为老服务机构的合作，大力推广社区居家养老服务呼叫系统项目。积极推动政府设立社会建设专项资金为老人购买服务，让老年人通过社区居家养老服务呼叫系统，自主选择所需的基本服务。

三、呼市社区居家养老服务发展存在的问题

（一）观念认识不到位

由于我国传统观念形成的“养儿防老”思想，不仅是普通老百姓，甚至是一些职能部门和社区，对人口老龄化的挑战和加强社区居家养老服务的重要性和紧迫性也认识不足。他们仅仅把社区居家养老服务作为试点工作或日常工作，还没有把它提高到有效解决养老问题、保持社会稳定的高度来认识。社会各界对居家养老关注度不高，对居家养老的宣传力度不够，社区组织对居家养老服务意识很薄弱，老年人的参与率和支持率低。

（二）政策法规不健全

目前为止，呼市关于养老服务事业发展的规划、政策至今尚未出台，政府重视程度不够。一些促进社区养老服务业发展的政策和税收优惠条件并没有出台或落实到位，致使民间资金对投资社区居家养老服务的积极性不高。实践证明，政府相关养老政策的出台对社区顺利进行居家养老工作有不可替代的作用，能提供主要的经济来源、政策支持。缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑，扶持非营利组织发展受到行政法规制约，例如，社区居家养老服务的非营利组织在登记注册方面受到行政干涉。

（三）服务设施短缺，服务内容单一

呼市社区居家养老工作起步较晚，各项服务设施不完善。以日间照料室为例，目前全市共有270个社区，已建成日间照料室30个，占社区总数的11%。老年人托老需求大，日间照料服务场所数量少。社区内文体娱乐设施陈旧、单一，活动场所小，医疗服务水平不高。同时，目前社区提供的服务项目较单一，多数社区为老年人提供日常生活照料服务，精神文化需求方面的服务较少，不能满足老年人的多层次需求。

（四）资金来源匮乏，服务经费有限

社区居家养老服务运行经费主要是街道办事处、区一级的政府拨款，社会福利收入和部分民间赞助。以日间照料室为例，社区日间照料室的运行维护需要不断的资金支持，同时他们的服务是无偿的，这样一来，资金问题显得尤为重要和紧张。日间照料室的装修、配套设施的购置、物资的补充、水电暖费用，无不需要资金的支持。而且，投入社区居家养老的经费，相当一部分来源于社会福利的福利金，社会福利的收入又存在着不确定性，具有随意性和波动性。同时，社会对发展居家养老服务的民办非营利机构捐款热度不高。这些都影响着社区居家养老服务的进一步发展。

（五）专业人员缺乏，服务水平不高

目前，从事社区居家养老服务工作的人员整体素质不高。我们发现，大多数社区居家养老服务中心管理人员是由社区居委会主任或书记担任，由于居委会主任或书记承担着大量的工作，影响了其专业化水平，而居家养老服务人员绝大数没有受过专业教育或相关培训，难以胜任一些专业性要求高的工作，且较低的工资水平很难吸引专业人才投入到社区居家养老服务中来，影响了服务项目的扩展以及服务质量的提高。

四、完善呼市社区居家养老服务的对策建议

为加快社会养老服务体系建设步伐，解决老年人老有所养的问题，内蒙古将全面实施“9073”养老服务体系建设，即使90%的老年人通过自我照料和社会化服务实现居家养老；7%的老年人通过社区机构照料实现社区养老；3%的老年人通过入住养老机构集中养老。）逐步建成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。

（一）提高认识，加大政府对社区居家养老服务的宣传

提高全市对社区居家养老服务发展的重视程度，制定相关法规政策，政府在社区居家养老服务方面要有政策上的倾斜。呼市社区居家养老服务要想在全市普遍展开，需要政府的宣传和引导，需要社区居民和老年人准确认识社区居家养老服务工作的必要性和重要性。社区居家养老是契合老年人生活习惯，符合我国“未富先老”的现实国情，能够有效解决家庭养老功能日益萎缩和机构养老发展缓慢的问题，是结合两者的新型养老模式。通过电视、广播、网络、报纸、社区宣传栏、派发宣传单和各种宣传活动，向居民广泛宣传社区居家养老服务，不仅赢得老人的支持，而且吸引各种社会力量参与到社区居家养老服务，促进社区居家养老服务事业的发展。

（二）制定居家养老发展规划，完善居家养老服务体系

市政府和有关部门加大对社区居家养老服务的扶持力度，把发展社区居家养老服务事业列为城市社区发展规划的重要内容。借鉴其他省（区、市）的先进经验，制定出一个具有针对性、可操作性的社区居家养老服务发展规划，确定全市社区居家养老发展总体思路、阶段性目标和具体实施步骤。并借助内蒙古自治区“9073”养老服务体系建设契机，积极推进全市社区居家养老服务中心，逐步形成多方参与兴办、运行机制完善、政策法规配套、管理规范有序、专业化程度较高的社区居家养老服务体系。

（三）加强社区居家养老设施建设，提供多元养老服务

呼市社区居家养老服务工作按照“政府主导、社会参与”的运行模式，通过公建民营、公办民助的方式，不断完善养老服务模式，提供多种社区养老服务设施。除日间照料室外，还建设社区助老服务社、社区老年人助餐服务点、社区老年活动室，为老年人提供上门服务、应急服务、志愿服务等。更加关注老年人的精神领域，设立专业化的老年养生中心、老年医疗中心、提供老年门诊、健康咨询、康复理疗和临终关怀等等多样化服务；设置专业的老龄频道，提供针对老年人特点的电视娱乐节目；成立老年艺术团、门球协会、书法协会、京剧票友会、秧歌队、合唱队、民乐队等老年文体组织，开展老年人文体活动，丰富老年人的文化生活。

（四）设立社区居家养老专项资金，拓宽资金来源渠道

发展社区居家养老服务离不开政府的宏观指导，但是仅依靠政府的力量发展居家养老服务是远远不够的。要整合社会资源，充分发挥社会力量，实现投入多元化。建议加大政府投入，把社区居家养老服务列入财政预算并建立动态保障机制。设立社区居家养老专项资金，建立居家养老服务补贴制度，以后随财政收入增长逐年增加。多渠道筹集资金，通过政府资助、社会募集、服务收费等多种形式，建立居家养老服务多元化长效投入机制。

（五）加强养老队伍建设，增强服务人员的专业化水平

满足老年人的多样化需求关键在于提供高质量服务的养老服务队伍。要求高等院校和职业教育设立老年服务专业，为养老服务事业提供专业人才，如设立老年护理学、老年心理学等专业。要求人力资源和社会保障部门设立专业资格等级考试，严把行业准入关。对社区居家养老服务管理人员和服务人员定期进行培训，确保养老服务人员掌握基本的保健、护理、康复知识和技能。大力发展志愿者队伍，根据社区居民构成，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织，积极推行社区志愿者注册登记制度。为志愿者提供合法性身份认同，做好志愿者的统计和工作规划。组织和带动公务员、专业技术人员、教师、共青团员、青年学生以及身体健康的离退休人员加入志愿者服务队伍。

（作者单位：内蒙古社会科学院公共管理研究所）