试析地方立法中年检设定的必要性

在地方性立法过程中经常会遇到法规中设立年检的问题，行政管理部门认为年检是除行政许可外对管理相对人又增加了一有力的监控手段，但作为管理相对人，多数对年检报有抵触心理，认为“规定未申请年检或者未通过年检，当事人就不能从事相关活动，或者一律停止某种行为”，虽名为年检，实为许可。因此，在立法过程中从维护相对人权益角度考虑，大多数情况下立法者对年检的设定持较为谨慎的态度，那么，年检应当如何定性，在地方性法规中有无设立的必要，是需要我们在立法实践中摸索和研究的问题。

一、究竟何为年检

在现有的行政法学体系中没有对年检作出一个明确的、完整的界定，《行政许可法》的颁布也未对年检做出明确的规定。如何看待年检的法律性质，我们可以采取比较法学的研究方法，从年检和行政许可的比较入手，分析两者关系。

年检虽然以被检查者获得行政许可为前提，但它本身并非是一个独立的行政许可行为，它与行政许可的区别表现为：

首先，从行为性质上看，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政行为，是依申请的行为。而年检是行政机关定期对被许可人的法定条件存续状态进行调查，检验被许可人是否保持其取得许可时的条件或履行了许可规定的其他义务，是行政机关主动而为的依职权行为。

其次，从行为时间上看，行政许可是一种事前监督行为，在取得许可之前，当事人从事许可活动是被禁止的。而年检的进行一般是在当事人得到行政许可之后，当事人已经拥有从事许可活动的资格，是一种事中监督行为。

但为什么在实践中，相当一部分行政机关会把年检看作是许可行为或是二次许可行为呢？分析主要原因是：行政机关往往采用“换证”作为年检合格的处理方式。就是指行政机关通过重新审核被许可人资格，确认符合法定条件后，注销原有许可证件，换发新的许可证件。换证的实质是许可的延续，即又一次的行政许可。因此，从法律意义上说，应当将“换证”作为行政许可行为而不是年检行为来看待和研究，虽然在实际操作中用了“年检”的概念。

在实践操作中行政机关有两种换证情况：一是在许可有效期内，对年检合格的换发新的许可证。而《行政许可法》规定，在没有法律规定的可撤销或注销许可的情况下，许可依然有效，这种情况下换发新证是不必要的，也是不合法的。二是在年检过程中发现原许可有效期届满，此时，无论年检合格与否，都注销原许可或者通过许可的延续制度获得新的许可。这种“换证”是将年检代替了许可的延续，偷换了两者的概念。

由此可见，排除了“换证”作为年检合格的处理方式，年检也就不再带有许可或二次许可的特征。《行政许可法》第62条第二款中将“定期检验”作为行政许可监督检查的一种手段，更印证了年检不是行政许可，只是与行政许可相配套的法律制度。

因此，我们可以用“行政检查＋行政处理”的复合型具体行政行为来诠释年检的法律性质，即年检是由行政机关或是经授权的其他组织对管理相对人是否遵守《行政许可法》的规定，维持其取得许可时的状态，依据相关的法律、法规所进行的检查，并作出具体的、单方面的、能直接产生、改变或消灭法律关系的决定。

二、年检设定的必要性分析

笔者对年检的态度并不是全盘否定，但认为应当尽可能减少，针对不同的许可种类区别对待。行政许可的种类概括起来为设施、设备类核准、普通许可、特种许可、资质认可、组织登记等五类。哪类许可需要或不应设立年检，应从年检的功能上来界定。笔者认为年检功能主要是防止危险、保障安全，通过检查发现隐患，及时纠正。

《行政许可法》关于定期检验的规定见于第62条第二款：行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。该条是《行政许可法》中关于定期检验的唯一表述，对于此条的理解有着两种意见：一种观点认为，该条款为排他性条款。即只有法律、行政法规有权设定年检，并且涉及种类只有直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施类。此条款是为了对行政机关年检设定权进行严格限制，以防止行政机关滥用年检，利用年检为己谋利。另一种观点认为，该条款只是起一个强调作用，并不排斥其它情况下的年检设立。因为，《行政许可法》全文中并没有年检的禁止性条款，且该条款中也没出现“不得”、“但是”等具有禁止性、排他性的词语，故可推断该条只是对直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施类年检必要性的一种强调，以充分发挥年检防止危险、保障安全的功效。

考虑到行政管理实际的需要，笔者倾向于第二种观点，即年检虽需严格控制，但不仅限于设备、设施类，从五类许可的特性及年检功能实现上分析，是否需要设定年检，归纳起来可以分为三种情况：

1、应当设立年检制度――设施、设备类核准

设施、设备类许可直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全，需要行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范进行审核、认定。其主要功能是防止危险、保障安全。对此类许可应当设立年检制度，以监督被许可人是否履行了其应尽的义务。《行政许可法》第62条第二款的规定也是对此类许可需设立年检的强调。

2、可以设立年检制度－－普通许可

在日常行政管理中，除了设施、设备核准需设立年检制度，还有一类许可，即普通许可也直接关系到国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全。其功能也是为了防止危险、保障安全，如营业性射击场的治安许可证、食品生产许可证、安全生产许可证等。普通许可的年检可以对被许可人从事特定活动的动态情况有基本的掌握，撤消不符合条件的许可，以保证国家安全、经济安全、公共利益以及人民的身体健康与生命财产安全。普通许可的年检有存在的必要性，但年检只能作为监管手段之一，还要辅之以产品抽样、不定期检查等其他日常监督手段。

3、无必要设定年检制度――特种许可、资质认可、组织登记

这三类许可，从其性质上分析，都不是以防止危险、保障安全为其主旨。

特种许可的主要功能是分配有限资源，一般有着十分严格的前置性审查，一旦许可被授予，即受到信赖保护原则的规制，不能轻易地撤销和撤回。年检这种事中性监督措施在特许中所能起到的作用相对较弱，即使通过年检发现了存在不符合许可条件的问题，因其大多具有公共服务功能，一般是通过整改加以解决，不能直接予以撤销或注销资格的处理。因而，特许中需要强化的是日常的不定期的监督检查而非年检。

资质认可的主要功能是保证从业技能水平。随着社会分工的日益专业化，是否具备从事特殊行业的从业资格，一般需要通过专业性的考试加以评价，需要行政机关审批与裁量的空间很少，年检的作用更是有限。资质认可的注销一般需有重大违法行为，或严重违反职业道德与执业纪律的行为，而这些违法行为，应当是在行政机关的日常监管中发现并制裁的，从这个意义上讲，每年一次的对各种资质的普遍性审查，其实质意义并不明显。

组织登记的主要功能是确立申请人的主体资格。从稳定社会、维持经济运营角度出发，除非有重大违法行为，行政机关一般不应当对组织的主体资格进行直接的干预，更不要说注销其主体资格。因而在组织登记的许可中，年检的作用也十分有限。并且，组织登记这一行为本身是否是许可类行为，在行政许可法立法时也存在争议。从行政审批制度改革与发展的趋势出发，笔者认为，组织登记中的年检也应当逐步予以清理，以减轻对社会资源的耗费。

综上所述，笔者认为特种许可、资质认可、组织登记都无必要实施年检制度。