新《煤炭法》扩权国家能源局

中央财经大学中国煤炭经济研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷经常遇到一些煤炭企业来向他咨询、诉苦。“这些煤炭企业的苦恼有一个共同点，就是几乎哪一个部门都可以管它。但是真的遇到问题，企业又找不到具体的部门来为它负责。”邢雷说。

近日，《煤炭法》修订版经煤炭工业协会等部门几易其稿，被上呈至中国国务院法制办。《凤凰周刊》记者获悉，相较于已执行14年的旧法，新《煤炭法》将重点突出两点，一是理顺煤炭行业管理体制，二是强调煤炭行业发展规划。

参与《煤炭法》修订全过程的煤炭信息研究院能源安全研究所所长刘说：“现行煤炭监管部门偏多，希望能通过对《煤炭法》的修订，建立一个完善合理的煤炭管理体系，借助《煤炭法》来协调各部门职责。”

煤企之困

在宁夏回族自治区银川市工作的赵先生，自小在贺兰山脚下长大。前几日，他回老家看中7--块地，准备在那里建一个煤场，经营煤炭的洗选业。对原煤进行洗煤加工已经是属于煤炭行业的下游环节，赵先生并非不想自己开矿，而是他自认没有实力：“做煤老板要有过硬的关系和资本。开一个矿，隔两天就有不同的政府部门过来转转，总要有所交代，一般人没办法应付的。”在赵先生口中，负责管理煤炭的相关部门实在太多。所以，哪怕是那些暗中开采的小黑窑老板，其背景和身家皆不可小觑。

国家能源局煤炭司司长方君实曾在一次演讲中举例，在2009年这一年中，一家地方煤炭企业就收到500份由不同部门下发的“安全管理”文件（通知）。“现行煤炭行业管理体制没有理顺，存在监管比较弱化，存在职能不清、职能交叉、政出多门、权责不对等问题。”方君实直言。

“如果立法能让相关的程序简化，将为企业带来很大的便利。”山西能源产业集团有限公司董事长张亮说，对于煤炭企业来讲，与之打交道的政府部门非常繁杂。对此已习惯的张亮，对记者已无诉说的冲动。

相较小型民企而言，大型国企因地位和关系，处境理想得多。但即使是大型国企，其上级监管部门的数量仍可见一斑。开滦煤炭集团人士列出一份清单：“煤炭企业上级主要监管部门包括国资委、发改委、国税、地税、安监局、工商、地矿局、国土资源、质检等。对于地方煤炭企业而言，与之打交道的部门更多而杂。”

上述涉及的各部门各有分工：国资委对煤炭企业国有资产的保值增值实行监督管理：发改委负责全国煤炭行业的整体发展规划、体制改革和大型煤矿项目建设、矿区规划、投资的审批；相关税收归国税、地税管理；安监局、煤监局负责煤炭安全监察、事故处理；工商局负责管理企业经营；煤炭属于国家资源，地矿局和国土资源局也就成为管辖部门；煤炭的质量监督要归质监局管……

政出多门

“煤炭行业的管理在一定程度上出现了混乱局面。”邢雷表示，由此带来的最大问题就是煤矿企业在办理有关手续时，各政府部门之间存在互相扯皮，推诿；评审检查一大堆，企业疲于应付，增加了企业的负担，大大影响了煤炭行业的改革和发展。邢雷粗略估算，一个煤炭企业，如果想要完成开办一个煤矿的手续，不盖上“百八十个章”是无法完成的。邢雷指出，煤炭行业管理“政出多门”，没有一个统一的行业管理部门。

已经成立两年有余的国家能源局，被业内评价为“力不从心，表现平平”。在国家能源局相关官员看来，由于任务和权限的不对等，造成了国家能源局目前的尴尬局面。国家能源局局长张国宝曾于2009年年初的全国能源工作会议上表示，国家能源局要掌管全国能源工作面临的五个困难，其中便包括，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。张国宝还举例说，煤炭行业管理的五个许可证，没有一个在国家能源局。

而缺乏对煤矿相关知识的了解，也让一些部门在执权时大摆“乌龙”。中国老科技工作者协会煤炭分会理事长芮素生讲了一个例子。在几年前，老科技协会的专家们在山西晋城进行调研的时候发现山西晋城矿务局与中石油两家争得热闹。纠纷的起因源于国土资源部门将晋城的一个大矿的开采权批给了晋城矿务局，却将这个矿的煤层气开采权批给了中石油。“这就是因为国土资源部门并不了解煤炭的开采程序。煤炭开采，必须先将煤层气抽光，才能进行挖矿，否则很容易发生瓦斯爆炸等安全事故。但是对于中石油来讲，地面上还没有建立相应的运输管道，它就按兵不动。”这场纠纷最后经国家发改委将煤层气的归属权重新批复给晋城矿务局才画上了句号。

由于各部门权责划分不清而造成的扯皮、越权行为，也为中国的煤炭资源整合进程平添了阻碍。“其中比较‘卡脖子’的问题是矿权管理。”李毅中在任职国家安监总局局长时曾表示，为了这个问题，他当时提出请国土资源部门、安监总局、煤监局能够改变作风、现场办公、解决问题。

国家安监总局一位官员介绍，目前中国在矿业权（探矿权、采矿权）管理上确实比较混乱，包括《矿产资源法》、《安全生产法》及小煤矿整顿关闭政策之间对相关问题的解释有一些不同，但最关键的还是相关部委在处理问题上有一些不同意见。比如，非法矿井的安全生产的监管问题一直处于模糊状态。“从安全生产角度讲，我们认为一些矿井不符合安全生产要求，不宜审批，但从资源角度，国土资源部门往往在审批时认为其有开采价值而予以通过。”上述这位官员表示，南方的一些地区，有些煤炭资源正在进行整合，而有些不符合相关条件的煤矿又已经通过了审批。

涉及到小煤矿、非法矿井的整合问题，芮素生提出，资源整合遇到的困难也跟小煤矿等与地方利益紧紧挂钩有关。由于小煤矿的存在，大量低价倾销煤炭，造成中国的煤炭质量良莠不齐，煤炭产量供过于求，大煤矿受到打压。并且，经小煤矿、非法矿井的粗式开采之后，煤炭资源的回采率极低，也就破坏了这个地方的矿源，无法再办大型煤矿。自1997年开始，国家提出关闭小煤矿，但截至目前，小煤矿产量仍然占据全国的1/3。这些小煤矿是当地政府的纳税户，可以增加当地政府的财政收入，可以解决当地百姓的就业。以地方利益为主的当地政府在整治小煤矿的时候，就可能会有所放松。而隶属于地方政府领导的当地煤炭管理部门也同样力不从心。

“尤其是在地方，煤炭管理部门呈现出五花八门、各行其是的局面。”邢雷表示，“比如在山西、陕西省仍设有省级的煤炭工业局，河南省原设有煤炭工业局，但后来撤销由省发改委管辖，黑龙江省则是由黑龙江龙煤矿业集团来统一治理，在没有煤矿的南方地区，则根本没有煤炭工业局。”

设废反复

中国煤炭管理部门的设置，至今N缺乏战略性思路。中国1980年成立国家能源委员会，分设煤炭工业部和石油工业部。由于煤炭部和石油部与当时的国家能源委职能分工不明确，成立不到三年被宣布撤销。1988年中国把能源领域的相关企业捆绑在一起成立了能源部，煤炭行业由其下属的全国统配煤矿总公司管理。但是这种政企联合的部门持续了不到5年被撤销，1993年煤炭领域独立为煤炭工业部。在此后，起草通过了《煤炭法》。

1998年，时任总理的朱F基一口气撤销了数十个行业部委，以求放活市场，煤炭工业部自然难免。

“煤炭行业和石油、电力等行业不同。石油、电力行业都有具有全国性垄断的大公司管理，比如中石油；而煤炭企业太过分散，缺乏一个有力的大企业，在煤炭工业部被撤销后，煤炭行业就更加缺乏一个有力的领导组织。”芮素生说。

2003年国务院决定成立国家发展和改革委员会能源局，下设煤炭处。“据我所知，这个煤炭处只有几个人的编制，怎么能管理拥有数百万名职工的煤炭行业？”芮素生表示。

2005年，中国又成立了国家能源领导小组，下设国家能源领导小组办公室，旨在进一步加强能源综合管理和协调工作。但成立后的几年问，国家能源办的作用并不十分明显。

2008年，国家能源局成立，但其仍是挂靠在国家发改委下的一个副部级组织。“作为一个副部级的机构，在统筹协调能源重大问题方面，国家能源局确实有些力不从心。”中国石油大学中国能源战略研究中心执行主任王震说。

新法效果存疑

国家能源局成立至今的状况，带着深深的原能源部烙印，而原能源部之所以被撤，一个重大原因是只剩下管理电力行业的权力。对于煤炭行业管理现状，芮素生打了一个比方，煤炭企业就像是“没有爹妈的孩子，即使现在找着爹妈了，爹妈说话却没有地位，所以帮不上什么忙”。

据了解，《煤炭法》修订送审稿强调：“国务院煤炭行业管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关部门按照职责分工，依法履行相应职责。”有参与《煤炭法》修订人士表示，“上述煤炭行业管理部门即为国家能源局，《煤炭法》将提升能源局在煤炭行业管理中的地位。强调‘按照职责分工’，意味着从法理上约束一些部门的越权行为。”

邢雷表示，此次修订送审稿首先明确了国务院煤炭行业管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关部门按照职责分工，依法履行相应职责。这样，作为国务院煤炭行业管理部门的国家能源局将负主要责任，成为执法主体，从而避免了权责不清、职能交叉和越权管理。

“新的《煤炭法》在颁布后，面临的最大困难必然是具体的执行问题。”邢雷指出，首先是执法主体问题。这需要各级政府必须进行适当的机构改革，落实责任主体，明确责任，严格执法，同时避免地方保护主义。只有这样，新的《煤炭法》才能达到它应有的目的。

业内人士分析，由于现在新修订的《煤炭法》还没有出台，相关细则更加无从谈起，对于如何提升能源局的管理地位，能有多大的提升空间，都很难判断。目前中国的煤炭管理权力已经被分交到各个部门，再进行回收即意味着相当大的困难。“手上的权力，让谁轻易放弃，谁都不会愿意。”据这位人士判断，此次《煤炭法》的修订提升能源局的地位，对其效果仍持观望态度。事实上，此次修法，拨动了各利益方的敏感神经，煤炭工业协会政策研究部张勇是修法参与者之一，电话中张勇称此时不便透露相关情况。

或许，煤炭管理机构的改革最后难逃重蹈中国铁道部改革的覆辙。