公共产品价格形成机制的缺陷与完善

建设和谐社会，须保证所有人都能够公平、公正地享受改革和发展的成果，尤其是在享受政府提供的公共产品方面。如果从消费的角度来看这个问题，由于消费所涉及的范围很广，不同的人消费往往受到消费品供给、支付能力、消费偏好诸多因素的制约，因而不能泛泛地谈消费公平和正义。如果要谈，我认为应指公共产品的消费。

谈消费，就离不开价格。总的说，要实现对于公共产品消费的公平，公共产品价格的制定必须公平，大体包含三个方面：一是交易双方都应遵循价值规律的要求，实行等价交换：二是政府制定价格要做到公平公正：三是公共产品消费应由政府负责，保障全体公民的基本需求，在价格上使大多数消费者能够承受。

一、当前公共产品价格存在的不公平正义的因素及其原因分析

当前公共产品价格存在的不和于实现消费公平公正的因素主要有：

第一，一些行业和部门借价格政革之机损害消费者的权益。特别是一些提供公共产品和服务的兼有行政垄断和自然垄断的行业和部门，往往把改革变成涨价，牟取行业或部门的利益。

第二，公共产品价格形成存在价外加价或价外收费和重复收费的现象，导致其价格并不真正代表其价值。其一，价外加价和乱收费的现象较为严重，在价格违法投诉案件排序的前6个行业中，服务业占了4个，其中教育连续6年居于首位。其二，国家对某些基础产业和公用事业开征建设基金，如电力建设基金、铁路建设基金、机场建设费等。由于这些基金都是随价征收的，造成消费者或购买者在消费或购买其产品或服务时需付出三项费用：一是价格，二是基金，三是杂费。从而形成公共产品价格表面偏低而实际并不低的情况。按照有关规定，收取的各种基金应是专款专用，但实际情况并非如此。据报刊披露，首都机场收取的机场建设费是民航总局和首都机场各拿50％收入，而且给首都机场的50％还是作为机场的收入。建设费变成机场的收入，是否用于机场建设值得怀疑，至于民航总局拿去的另一半干什么用，也只有天晓得。

第三，对公共产品的消费上存在明显的价格歧视。在地方公共产品的使用上，存在本地居民和外地人两个市场，具有不同的价格，这在经济学上称为价格歧视。在医疗卫生、社会保障、中小学教育等方面都很明显地表现出城乡差别和内外(本地和外来)差别，这对广大的农村居民和进城务工的农民是极不公平的。这种歧视的不合理性在于：导致居民自由迁徙的成本过高，影响居民以及与之相关的资金、技术等要素流动，并最终影响到城市竞争力以及公共产品供给水平的提升。

第四，市场价格秩序混乱。价格欺诈、质次价高、不正当的价格竞争，因商业贿赂造成的价格扭曲或价格虚高，住房价格居高不下和房价方面的各种价格欺诈，以及各种不合理收费、乱收费乃至强行收费，都在程度不同地损害着消费者的权益。在农村发生的各种价格和收费问题，尤其是农业生产资料价格问题，土地征用费问题，使广大农民所受到的损害更为严重。

造成公共产品价格问题的原因主要有：

第一，价格形成主体错位。公共产品一般由国家垄断经营，其价格由国家直接制定或批准。国家在制定公共产品(指非纯公共产品)价格时，既要考虑其成本的变动，保证生产企业能够获得合理的利润，以保证公共产品的供给：又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响。增进社会福利，致使价格的调整不能及时反映成本的变动。而对于生产企业来说。其在提出调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。所谓国家定价，往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价，其结果是成本涨多少，价格就提多少，甚至是价格的上涨比成本的提高还要快。

第二，公共产品的定价基础缺乏成本约束。公共产品的提供，名为国家实为国家委托具体的企业提供，从而使国家与企业之间形成一种委托一关系。在这种情况下，成本的控制程度往往取决于委托人的监管效率与人的经营目标函数。如果企业的内部人不能分享利润收益，就只能从增加企业的开支中获取更多的个人收益。这时，内部人没有利润最大化的动机，却有成本最大化的动机，从而导致通过各种形式成本增加侵占委托人利益和消费者利益的行为，部门利益代替社会利益。由于现行公共产品和服务价格是按照成本加利润的方式制定的，但价格主管部门或审批部门与企业在成本信息占有上的不对称，又无法准确地审核企业成本的真实性，一般都是企业报多少是多少，同时考虑对国家财政、消费者的影响情况实施相应的批准。这种审批制定价格的方式，由于缺乏成本约束机制和有效的成本监控，企业缺乏加强管理降低成本的积极性，容易逆向激励企业加大成本支出甚至是虚报成本，因为这样做可以通过提价进行冲销，往往是价格随着成本的增加而提高，而成本的增加又缺乏相应的约束，以致成本越增越多，价格也越提越高。最终形成成本提高――提高价格，再提高成本――再提高价格，这样一种恶性循环。

第三，自然垄断的公共产品价格改革问题突出。一是经过放松价格管制的改革，较快地消除了这些行业的供给制约，但同时也逐渐暴露了长期存在的体制矛盾。最为突出的现象是垄断部门的垄断利益合法化，在保持垄断经营格局不变的前提下放松价格管制。其结果只会是剥夺消费者剩余，使得垄断部门获得超额的垄断利润。行业垄断性越强，“高成本、高价格、低效率、低服务质量”的问题越突出。二是竞争机制的引入虽然打破了单一的价格形式，但目前的做法仅停留在对原垄断企业的垄断性经营业务和非垄断性经营业务进行“分拆”的层面，尚未形成规范的准入制度，垄断环节的垄断业务还不能形成企业间的竞争。由于新厂商没有随时进入的可能和缺少潜在竞争者，在位厂商缺乏来自其他厂商和新进入者的竞争压力，也就没有提高效率、降低价格和改善服务的动力。使改革有可能蜕化为在原垄断企业内部瓜分利益，甚至将“大垄断”演变成“小垄断”、集中垄断分拆为分散垄断：或者改革的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍不放弃国有包办，“改革”演变成为“分拆”而“分拆”，“竞争”也演变成缺乏预算约束的国企之间的拼争：而政府管制职能的改革也将因此而延缓。利益集团左右着价格改革和价格调整的现象也就难以改变。

第四，公共产品价格管理不完善。一是规制公共产品价格相关法规不完善。目前，我国尚未出台专门的公用事业价格法律、法规，对价格的管理缺乏规范的标准和方法，对企业的产品定价缺乏制衡机制。由于法律法规不完善，往往造成在公用事业价

格的制定和调整过程中就事论事，降低了公用事业产品定价的科学性，二是价格管理部门职能单一，无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重不对称的情况，对价格的审批难以做到科学和合理。在我国对公共产品价格的管理中，存在多头管理、政企不分、内容陈旧、监管不力等问题。三是定调价程序中监督机制不完善。由于价格主管部门在定、调价过程中部门内和部门外的监督与约束机制不健全，使其在行使公共权力的过程中，往往屈从于公用事业企业及政府其他有关部门的压力，制定和调整的价格不能很好地反映消费者的要求和意见而受到置疑。四是公用事业价格听证会在定价程序中的地位并不十分明确，公用事业企业及其主管部门、消费者各自的权利和义务不明，人员组成的结构不合理，消费者在听证会中处于弱势地位，导致价格听证会在定价的具体实践中流于形式，听证会的功能不能充分发挥。

二、深化改革，实现公共产品价格的公平正义

(一)重新认识自然垄断问题，对公共产品的生产经营进行结构性改造

1.对其现有的部门结构进行改造。其核心是使自然垄断业务和非自然垄断业务分离，即对现处垄断地位的国有垄断性企业进行分割，将网络经营和非网络经营分开。对网络经营业务继续实行区域性独占，价格仍由政府管制，同时对非网络经营业务变一家独占为多家竞争。允许非网络所有者按政府规定的价格及技术标准使用网络，即任何企业都可以在非自己拥有的网络范围内经营非自然垄断性业务。

2.改革公共产品投资体制。通过中央和地方政府的财政投资、公共产品经营企业的经营性收入再投资、政府和银行的低息贷款及发行债券筹资、引进外资等方式，实行投资主体多元化，实现公共产品生产经营的稳定、多渠道资金供给。

3.改革公共产品经营体制。第一，改革政府的干预行为。将政府直接生产与经营公共产品的传统方式，改变为补贴和管制方式来干预公共产品经营。第二，进行市场化改革。将不具备自然垄断的公共部门果断地推向市场。第三，明确划分公共产品经营职能。政府可将某些城市道路、桥梁、港口等基础设施的专门经营权拍卖给私人、法人团体和外商，由它们来经营：也可以将一部分垄断性行业的现有国有企业资产或将要建成投入使用的资产出售：还可以实行股份制改造，由股份制企业或私营企业来经营，政府可以尽快收回投资。对于不能出售和股份制的企业，政府可以采用租赁、托管和公司化等方法实行商业化经营，从而缩小政府直接经营的范围。

(二)深化公共产品价格改革

改革的内容大体包括：

1.转换价格形成机制

对自然垄断行业中的非自然垄断业务，在价格形成中引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成。同时，对自然垄断业务继续实行政府定价或实行政府管制价格，但必须建立规范的价格形成规则、制度。

2.规范价格构成，建立成本约束机制

应完善价格形成中的成本构成，推行制定价格以社会平均成本为基础：建立规范的工资增长和约束机制，确立合理的报酬标准；取消各种价外加价或收费制度：加强成本调查，在条件成熟时实行行业社会平均成本公布制度。

3.理顺价格关系

一是取消价外加价和各种基金，改变价格的扭曲状况。二是逐步提高偏低的公共产品价格。使生产经营企业能够基本上做到收支平衡乃至略有盈利。

4.完善政府制定的服务产品价格形成，做到价格形成的科学、民主、合理

第一，对于垄断行业的价格，必须以服务平均成本、平均利润率、服务设施利用率、服务比价、服务差价等市场运行指标为参照系，通过价格听证、制定成本约束机制和制定相应的法律法规，实现垄断行业的价格科学、合理。

第二，对于服务的公共产品价格，应改变目前存在的公共服务部门财政补贴普遍不足和服务生产目标错位的状况。加强财政补贴，提高服务业内部效率和相对收益水平，保证公共产品的供给。为此，应建立公益的成本补偿机制和公益补偿基金，完善公共服务和公益补偿机制。对公共服务部门应完善财政补贴制度，保证公共服务所需投入。同时，相应压缩公共服务部门的冗员，减少免费享受公共产品的范围，使之与国力财力相适应。

第三，完善价格听证制度，广泛吸收消费者参加。实行价格听证的办法可以提供消费者参与价格制定的机会，但是听证的组织和听证程序方面还有需要改进的地方。从目前实行的情况看，参加听证会的代表基本是生产经营企业代表、消费者代表、专家学者和政府部门的代表各占三分之一，这种结构不合理。作为要求提价的生产经营企业，其任务是在会上阐明提价的理由，解答代表提出的问题，而不能也作为代表参加投票。因而现行听证会的代表构成和听证办法不公平。改进的办法是，更多地吸收消费者参与。听证会的代表由消费者代表、专家学者和社会团体、政府部门的代表组成，其中消费者代表应占代表的三分之二。还要请媒体进行舆论监督。实施听证前应该把企业的成本公开，提高听证的透明度。不能每次听证只有那几个代表知道比较详细的情况，尽可能向社会公布，通过报纸、网络、广播，让广大群众知道，直接参与发表意见，使听证会尽量做到科学、民主、公平、公正，更能反映群众意见。

5.制定和完善相关的价格政策，保障居民能够获得基本的教育和医疗服务以及社会保障服务

认真落实九年义务教育制度，尤其是解决好农村的义务教育问题。在财政状况较好的经济发达地区将义务教育的年限扩展到高中，即将九年义务教育增加到十二年。取得经验后，逐步向其他地区推行。在价格和税收上均应实行优惠政策，并向农村倾斜。国家制定的医疗服务价格，应该区分基本医疗和非基本医疗，实行不同的价格或收费办法，即基本医疗价格应使全体国民能够看得起病吃得起药，其价格能够补偿医疗单位成本即可。由此，政府应该主导建立覆盖全体国民的基本医疗保障制度，全民医疗保障不仅要作为一项社会福利，而且更要成为国家制度的基本原则。还要深入改革公费医疗服务制度，认真解决“中国八成政府投入的医疗费是为各级党政干部服务”的极不公平的问题。反对非基本医疗部分，则应参照市场价格制定，以使医疗单位能够获得正当收益。

6.重塑价格管制监督机制，建立适应社会主义市场经济体制的公共产品价格监管体制

目前在有的地方或部门乱收费现象相当严重，与相关部门的监管不力有关。以教育乱收费为例。教育乱收费连续6年居于价格违法大户之首，但屡治不爽，收效甚微，其原因就在于系统执法存在问题，即执法者和被执法者在利益上休戚与共。而乱收费的直接监管部门发改委如果隔着教育主管部门和地方政府去治理乱收费，甚至屈从于相关的主管部门或地方政府的压力，其收效可想而知。可见，无论治理乱收费还是打击各种价格违法行为，都必须切实加强监管。规范的自然垄断行业价格监管体制，主要包括：一是规范的定价方法。遵循“公平合理、切实可行”的原则，制定规范、合理的定价标准和方法。二是规范监管程序。由法律法规明文规定实行监管的行业范围、监管的政策目标(至少包括价格公平、合理负担成本、消费合理化)和监管的组织机构等；负责实施监管的机构公布申请特许经营权的资格和批准程序：监管机构以公开、公正的方式为接受监管的自然垄断企业制定或调整价格：监管机构根据有关法规对自然垄断企业的执行情况进行严格的监督。三是建立职能完备的价格管制机构，实现价格审批与成本监控一体化。参照国际通行做法，以价格管制为中心，将价格管制机构与市场准入、运行规程等管制机构合并，建立各级公用事业管制机构。四是培育有实效的社会监督体系。我国现有条件下，对管制者的监督体系可从以下方面人手：管制规则法制化，建立专业性的消费者协会，普及提价公证会制度，信息公开化。

(作者系中国社科院财贸经济研究所研究员)