新建地方本科院校内部审计建设思考

【摘要】 创设内部审计制度的目的在于规范管理和激励创新。文章就新建地方本科院校如何进行内部审计建设提出了实现路径,为有相似背景的院校提供一些有价值的借鉴。

【关键词】 新建院校;内部审计;建设;探索

一、引言

1999年扩招政策的实施,揭开了我国高等教育大众化的帷幕,标志着高等教育从管理体制改革转向结构布局调整,而新建地方本科院校(新建院校,下同)就是扩招政策和高等教育结构布局调整的“产儿”。截至2006年底,全国720所本科院校中有184所新建院校。新建院校作为高等教育的生力军,承担着国家赋予其支持地方建设、提升地方教育品质及构筑区域人才高地的重大使命。与老牌本科院校相比,它的建设显得复杂而艰难,但其创办优质教育的机遇与挑战并存。机遇在于可以在高起点上进行,挑战在于资金和人才的取得,这其中包括建设内部审计。

二、机构建设

新建院校一般由专科办学层次的几个学校合并升格为地方本科院校,为适应本科办学要求,必须进行机构重整。其中如何建设具有防范风险、提升组织效率与管理品质的内部审计是一个严肃的课题。新建院校应结合自身特点进行内部审计机构建设,从机构设置的必要性、法源依据、独立性保证及权威性四个方面进行。

(一)设置必要性

需求决定存在,岗位产生职责。新建院校以追求规模效益为基点,提高办学层次作为发展战略。在这种远景目标牵引下,必然伴随着一个校园与学科建设整体规划,分步实施的过程。分步实施是一个筹资投资采购建设的过程,而如何确保实施的质量、效率及效果是一个需要优先解决的课题。依国际内部审计师协会之见,构建内部审计的目的是协助管理层有效地履行职责,识别、发现、控制和化解运营风险,提供与所审查活动有关的分析、评价、建议、忠告和资料。因此,构建一个承担专业化、专门化咨询与控制职能的内部审计机构显得不可或缺。

(二)法源依据

高校与企业不同,是政府履行其公共职能而设置的事业单位,机构设置与人员配备都需依法进行。根据《中华人民共和国审计法》第十九条和第二十九条规定高校应建立健全内部审计制度。《审计署关于内部审计工作的规定》第三条和《教育系统内部审计工作规定》第四条规定高校应实行内部审计制度,设置独立的内部审计机构,配备审计人员,开展内部审计工作。可见,高等院校建立内部审计法源充分,符合需求。

(三)独立性保证

《内部审计基本准则》第八条规定内部审计机构和人员应保持独立性和客观性。《国际内部审计专业实务标准》在属性标准中规定内部审计活动应该独立,工作客观。内部审计履行的职责不同于其他内部机构,是非经营之责,不担负管理决策职能及经营者应有的风险,所起的作用是评价并改善风险管理、控制和治理过程。基于此,机构设置必须坚持形式与实质独立的原则。形式独立要求内部审计机构独立设置,不能与其他机构合而为一。这有利于角色明确,职责清楚,实现审计专业化、职能专门化。实质独立要求内部审计机构受制衡及由受制衡的机构领导。若是非制衡的,则会陷入再监控迷思,并无法压缩审计作假或操控审计的空间,降低并消除威胁其独立性与客观性的水平,实现审计独立、客观。

(四)权威性

机构权威性建设需要从四个方面提供保障:一是领导机构(权力受制衡)必须具备《审计署关于内部审计工作的规定》第四条规定的层级;二是内部审计师必须具备应有的专业能力;三是机构层级不应低于校内其他职能部门,至少应平行设置;四是内部审计师应以审计职业道德为指导,遵循标准,客观执业。

三、价值承载与服务定位

新建院校在定位、发展水平方面不同于其它类型高校。因此,内部审计业务会有很大不同,应结合所处发展阶段及水平,有重点、有计划、有步骤地开展合同审计、合规性审计、财务审计、质量审计、控制评价、绩效审计、经营审计、舞弊调查、内部控制与培训、经营过程检查等服务中的一种或多种,并积极创造条件全面深入开展。从审计介入经营过程的时间点来说,可以提供事前、事中及事后审计服务。根据审计理论与实践,内部审计的着力点选取、对其重视程度及定位事关内部审计价值发挥,甚至存废。新建院校在赋予内部审计职权方面,应以现代内部审计理念为指导,摆脱传统监督思路及老牌本科院校走过的老路,从控制的高度来规划内部审计应有的价值承载和角色扮演,这也是新时期新建院校发展要求对内部审计的新期许。具体可从以下方面进行再认识。

(一) 内部审计是具有独特价值的资源

用传统监督角色来诠释,则内部审计成为资源消耗者;而以控制理念定位,拓展了服务空间,赋予了新内涵:一是具有了资源、价值创造与增值的功能。二是承载了制度创新的使命,这也是新阶段对内部审计期望改变的结果,诚如理查・钱伯斯在《国际内部审计发展的趋势》中所作的判断。三是赋予了能动影响的宽广空间,国际内审协会1999年通过的内部审计定义就已经包含了“控制”的思想元素,是置身“过程”的“评价并改善”,而不再是只对“结果”。“评价”是监督权的行使,而“改善”职能的赋予意味着内部审计行使一定的控制权,在形式上表现为风险控制,在本质上是一种经济控制,工作成果最终体现为管理过程有效性得到强化,风险管理水平和控制品质得到提升。四是审计建议有效性强化,保障了应有审计效果。以基本建设领域为例,内部审计可充分发挥“评价并改善” 的作用。比如设计阶段,内部审计利用自身知识与经验优势,进行多方案评审,提出经济结构实现路径。有关经验资料表明,设计阶段对工程造价的影响程度占75%以上,审计师影响工程投资额的1%就可为组织创造出显著的价值。又如在招标阶段,笔者的审计经验表明,进行工程上限控制价审计可以降低5%~10%的支付成本。

(二)内部审计是创造

从创新角度分,内部审计工作可以分为事务性和创造性工作。创造性工作主要通过“预防”和“控制”来体现,“预防”是事前审计,“控制”主要体现于事中和事后审计。以招标采购为例,内部审计在招标文件和上限控制价的审核方面的作用具有不可替代性。因不同采购项目具有不同的特点和要求,需要审计师进行“发现并创造”,而不是“循规蹈矩”,通过创造性发现提出创造性解决方案。经审核的招标文件应至少提供四项保证:一是能降低违规、预防腐败及减少超额利润支付可能性;二是实现择优、合理低价中标目标;三是风险合理分担,资金支付和变更估价经济合理;四是为结算及支付经济预留空间。经审核的上限控制价应具有竞争性和预防招标失败。

(三)内部审计是一项智力密集型的专业化职业化服务

一项职业是否完全实现了职业化,著名社会学家库尔特根提出了职业化应具备三个主要特征。对照三个特征标准,行政化管理的内部审计专业化、职业化还有相当长的路要走,但这并不妨碍我们根据现实需求为之努力与探索。确立内部审计专业化、职业化的理念,有利于实现分类管理,建立内部审计职业资格制度,保障职业权力和职业发展,明确内部审计职业能力评价体系和用人标准。

内部审计工作是一项智能密集型工作,对审计人员的业务能力与素质在实践上比社会审计人员提出了更高要求。因为内部审计机构受编制的限制,人员少,但业务量大,种类多,要很好地完成这些工作,审计工作者就必须具有跨行业、跨学科的多领域专门技能,具体需要熟悉经济法、合同法、招标投标法和政府采购法等法律法规,掌握建设工程、物资仪器设备采购、财务会计和审计实务等专门知识;具有项目、质量、合同和造价管理的能力;具有市场调查、招投标全过程审计、工作协调与谈判能力;具有主动并创新工作的能力。受管理体制和激励机制的限制,内部审计人员是按岗位(职务职称)取得薪资,没有业绩奖励,这种薪酬设计与市场是相背离的。因此推动内部审计工作的高效有序开展,需要内部审计师具有大局意识、高度政治责任感、使命感、奉献精神和良好的职业道德。通俗地说,审计师应是“社会人”,具有集会计师、招标师、建造师、造价师和律师专业知识于一身的能力。这些素质要求的提出具有挑战性,目前我国没有一所院校在审计人才培养上能做到这一点。目前情况下,高校应特别重视人才的选聘,对应聘者学习背景调查和对基础知识、基本能力、学习力以及发展潜力进行测试,同时进行心理测试。

基于前述理念下的内部审计,不再只是单纯的监督机构,而是实现组织免疫的控制机构、可依赖的咨询机构、管理层的伙伴、价值更大化的创造者及创新使者。它具有相当多的优势达成使命,熟悉各部门作业流程,具有多学科领域知识和现代内部控制理念的审计人才,不担经营之责,不受部门利益束缚,是“信息验证中心”和“管理监控中心”。可以巧解监督职能,善用咨询职能,强化内部审计的独立性、客观性、权威性及有效性,顺利地推进内部审计工作的开展,重构与其他职能部门的关系,彰显内部审计价值。

四、团队建设

内部审计服务对象、工作环境及其担负职责的特殊性,决定了审计人员:第一,要具有良好的道德思维能力,恰当反映各种思维角色,有能力创造一个包含了美德、责任感和道德感的优良审计工作环境。第二,要具有尊重的思维能力和不争的理念。审计利益相关者的修养、价值观、素养与教育背景千差万别,因此建立尊重与不争的理念有助于营造良好的工作氛围,获得支持,减少负面及不配合事件的发生。第三,具有条理性思维,审计人员应具有迅速从各种繁杂审计材料中找到并分辨出审计目标所需的关键信息的能力,并将无关信息排除。第四,具有综合性思维。有能力把各种分散的事物结合在一起,把知识连贯起来并加工成更加有意义且可以传达的浅显易懂的知识。第五,具有创造性思维能力。优秀总是源自创造,具有多学科修养的审计人员总有一些新想法、新思维,发展和引领现代内部审计。基于上述知识与能力要求的内部审计团队建设应遵循两项基本原则:第一,人员来源应严格控制,学缘结构应合理,须从五方面关注。一是以业务导向考虑具体人选,量才使用,因事设人;二是个体素质与结构整体并重;三是遵循系统科学原理和结构理论,统筹配置并及时调整人员;四是注意学习力和发展力;五是非审计高端岗位工作能力。新建院校的固有特点决定了对审计的弹性需求,部分人员在阶段性审计任务完成后必须转岗。第二,人员的培养使用。内部审计人员必须是训练有素的,在成长过程中至少获得如下培养训练:职业道德与人格养成教育、适应性与创造性思维训练、对组织整体认识及认知自己在组织中地位的训练、专业化专门化知识技能及拓展训练、管理及控制能力训练。遵循上述原则构建的内部审计团队必然充满活力,具有内聚力、向心力、发展力和多岗位工作能力,其成员必然具有合理的学科领域知识结构,团队整体具有种类层次互补的知识序列。

五、结束语

内部审计机构是设置于单位内部的一个行政职能部门,服务于本单位,要确保内部审计的独立性、权威性和职业客观,就必须建立受制衡的权力机构来领导并以专业化职业化视角来建设。经营风险后果具有间接性,损失具有隐蔽性,效果显现具有时滞性。因此,合理定位和具有战略眼光领导层对内部审计的青睐是其发挥应有价值的基础性保障。出色审计业绩的取得是内部审计得以存在和发展的生命。本文仅就新建院校建设内部审计提出思考,希望对其他高等院校加强内部审计提供有益借鉴。

【主要参考文献】

[1] 中国内部审计协会.内部审计实务标准――专业实务框架[M].中国时代经济出版社,1999(12):6.

[2] 谢志华.走向制衡的审计制度[J].审计与经济研究,2008(1):5-8.

[3] 浙江省纪委研究室.高校违纪违法案件的特点、原因及防治对策研究[N].中国纪检监察报,2009-2-6(3).

[4] 郭胜利.受托责任与内部审计的本质[J].中国审计,2003(15):55-57.

[5] 刘世林.论我国审计人才需求和高校审计人才培养模式[J].审计与经济研究,2006(9):36-41.

[6] 张治强.高校内部审计发展趋势研究[J].洛阳理工学院学报,2009(5):55-57.

[7] 王光远.现代内部审计十大理念[J].审计研究,2007(2):24-30.