基于外部性内化的农地城市流转调控政策工具研究进展评述

收稿日期：2011-06-30

作者简介：宋敏，博士，讲师，主要研究方向为土地资源经济与管理。

基金项目：教育部人文社科青年基金项目（编号：10YJC790218）；中南财经政法大学人才启动基金资助课题（编号：31540910812）。

摘要

本研究采用文献回顾法、归纳法，从农地城市流转外部性的分析与测度及政策工具在农地城市流转调控中的运用两个方面，对国内外相关研究进行了归纳与总结。结果表明，现有研究从内容和方法上都有待进一步的丰富和深入：在农地城市流转外部性的理论分析和定量测算方面，其外部性的内涵、分类与边界等尚未得到严格的界定与划分，评估技术的选择和应用尚存亟待回答的问题；在基于外部性内化的农地政策流转调控政策工具的运用方面，尚需在分析思路、政策工具的系统化和细节设计方面有所深入；在实证研究方面，亟需结合我国国情结合具体事例探讨政策工具运用的预期效果及不同政策工具可能的交互作用；此外，应考虑不确定与信息不对称对调控政策工具运行效率的影响。因此，我国学者应借鉴国内外已有的研究成果和经验，从外部性内化的角度设计适于我国国情的政策工具，从而为农地城市流转调控提供可靠的理论依据，以达到合理规制农地转用秩序的目的。

关键词农地城市流转；外部性内化；调控；政策工具；评述

中图分类号F301文献标识码A

文章编号1002-2104(2012)01-0123-07doi:103969/jissn1002-2104201201.020

农地城市流转外部性的存在导致其社会成本收益与私人成本收益不一致，从而使流转秩序偏离了社会福利最优的社会公共政策目标。可持续的发展观要求必须将资源环境问题作为经济发展的内生变量进行考虑，自上世纪70年代以来，外部性理论开始与生态经济学、环境经济学接轨，外部性的内部化成为环境经济学和环境政策学的最主要目标[1]，而管制工具（技术标准或执行标准）、市场化工具（税费及补贴等）和公民参与工具等政策工具正是解决上述问题的有效途径。传统资源经济学认为，私人成本与社会成本的分歧需要政府通过配额、税费、补贴的数量进行调节，以提高资源的利用效率，然而问题在于配额、税费、补贴的数量究竟是多少才能准确内化外部性[2]。现有研究尚未很好的回答上述问题，因此，对农地城市流转的外部性进行梳理，并从外部性内化的角度寻找适当的政策工具，对于实现农地城市流转的调控目标具有一定的理论意义。

伴随着我国城镇化与工业化的快速发展和经济的高速增长，农地尤其是耕地却表现出向市地加速流转的失控态势，呈现数量过大、速度过快的特征，对农地城市流转外部性的忽视导致生态环境退化、社会问题频发，严重威胁区域生态环境和社会稳定。尽管20世纪80年代中后期以来，我国采取了诸如制定了土地管理法、基本农田保护条例、实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征收管制等一系列实践行动来缓解经济发展与农地流失的矛盾，但事实表明，这一系列政策措施并未达到预期效果，反而有可能蜕变为滋生寻租的土壤[3]。作为“地根”参与国家宏观调控的土地是国家掌握和可调控的最重要资源，因此，从外部性内部化的视角，选择和设计适于我国农地城市流转调控的政策工具，对于建立起合理的环境经济利益关系和可持续发展经济利益关系，最终实现土地资源的可持续利用等目标具有重要的现实意义。

经济活动的外部性及其内化一直是经济学研究中的重要议题之一，国内外学者虽对土地利用活动的外部性有所关注，也对用于农地城市流转调控的部分政策工具有所探讨，但从外部性内化的角度对农地城市流转调控的政策工具进行的系统性研究却比较鲜见。目前的相关研究主要包括农地城市流转外部性的分析与测度以及政策工具及其在农地城市流转调控中的运用。

1农地城市流转外部性的分析与测度

1.1农地城市流转外部性的理论研究

农地城市流转对社会及生态环境方面的影响是国内外学者农地城市流转外部性研究的重点。早在上世纪80 年代Coughlin就曾对美国东北部的5 个市进行问卷调查，发现农地城市流转存在着自然外溢、法律与政治外溢、经济外溢[4]；之后，Bennett等[5]、Stobbe[6]等学者也提出可将城市边缘区的“外部性”具体划分为外部效应及公共物品两大类别，而其性质和大小与个体偏好密切相关。农地城市流转从表象上看，是土地用途的彻底改变，实质上是对农地的过度破坏，意味着原来处在农地状态下的外部效益的不可逆性消散，这可视为农地城市流转的负外部性，Hodge[7]、Cahill[8]、Prety[9]、Batie[10]、Hall等[11] 、Messina和Bosetti[12]、Kallas等[13]等众多学者都对此进行了探讨，但他们通常将其称为农地的非市场价值，并采用特征价格法（HPM）、旅行费用法（TCM）和意愿调查法（CVM）等非市场价值评估技术对其中的某些外部效益进行了测度；另一方面，Veseth[14]、Veisten[15]、Ding[16]、Cho等[17]等学者则更关注农地城市流转的另一类负外部性，他们认为，开发农地使之变为城市建设用地后，会产生诸如交通拥挤造成的时间价值损失、交通噪声及尾气过度排放造成的环境污染、周边农户对农地开发产生预期而导致放弃耕作、侵害社会稳定等外部成本，而这都尚未受到足够重视。相对而言，关于农地城市流转正外部性的研究较少，Bennett等[18]、Campbell[19]等指出农地开发为市地后会带来企业和人口的集中，从而在技术、知识、信息传递、人力资本贡献等方面产生正外部性。

我国学者有关农地城市流转外部性的关注起步于近年间。霍雅琴和蔡运龙[20]、蔡银莺等[21]、宋敏和张安录[22]、牛海鹏和张安录[23]、胡漪[24]等学者致力于农地（耕地）正外部性的相关研究，他们认为农地（耕地）利用效益体系中的生态和社会效益具有强烈的外部性，而对其的忽视正是加速农地城市流转的重要原因之一。另一些学者则关注了农地流转为市地后的外部性问题，如台湾学者陈灿明[25]、刘祥熹[26]均对农地城市流转的选择价值和外部效应进行了实证分析，前者以台北县、台中县及高雄县三县为例展开研究，认为一旦农地转用为非农业用地（其中以住宅、工商用地为主时），可能产生空气污染、噪音及交通拥挤等外部成本，如果土地的公告现值或市场交易价值不能反应其减值效果，则将使得土地利用越来越缺乏效率。近年，大陆学者也展开了类似研究，李晓云[27]提出农地城市流转决策应考虑社会群体福利的改善和代际内、代际间资源的分配与延续，主张对农地城市流转的外部性予以量化，并应用于决策；宋敏[28]认为农地城市流转同时存在正外部性（技术性外部效益及金融性外部效益）和负外部性（额外交通成本损失、污水排放、对周边农民农业经营行为的负面影响等），并首次对其进行了系统的分析和量化，杨欣等[29]也有类似研究；陈竹等[30]通过重新定义外部成本使其与非市场价值区分开来，并在微观尺度上通过均质地块的实证研究首次界定了“内部”和“外部”（即外部性的发出区域和接受区域），从而得以在确定农地流转外部性区域的内边界和外边界方面取得一定进展。

1.2农地城市流转外部性测度的方法选择与运用

国外学者较早的将资源与环境经济学的许多评估技术运用到了农地城市流转某一方面的外部性测度中。Fleischer和Tsur[31]、 Queslati等[32]、Brouwer和Martijn van der Heide[33]， Takatsuka等[34]运用特征价格法（HPM）、旅行费用法（TCM）和意愿调查法（CVM）等评估技术量化了农地在生态保育、提供景观等方面的价值。由于农地城市流转的外部性极其复杂，如何处理外部性的加总和分解等问题一直是影响外部性大小测算准确性的重要制约因素，与此相关的探讨也仍在持续，早在19世纪80-90年代，Hoehn和Randall[35]、Hoehn[36]、Madden[37]、Randall[38]等学者就强调过有关环境物品评估的非线性效用函数的作用，这些研究都证明环境复合物品的需求中存在替代效应和互补效应，而这有可能导致对最高支付意愿（WTP）的结果做出过高或过低估计；但另一方面，Adamowicz等[39]、Colombo等[40]、Jin等[41]却倾向性于支持相反的观点，他们比较了由CVM得到的综合环境物品总价值以及由其具体的效用值（通过选择模型方法估算）相加得到的总价值，结果证明，可以将线性相加的函数形式作为评估环境物品价值的真实效用函数的一种可靠的替代方法。正是基于这一观点，Kallas[13]等以Tierra de Campos为实证区域将传统的CVM与AHP技术相结合对农地总的外部性和各部分属性分别进行了测算。

我国学者对农地城市流转外部性测度的研究较为滞后，系统测算几乎还是空白，较常见的是对农地生态效益和社会效益的分别评估，如孙海兵等[42]、杨志新[43]、蔡银莺等[21]、宋敏和张安录[22]、谢高地[44]等分别运用市场价值法、替代工程法、影子价格法、林成本法、碳税法、工业制氧法、田间试验和生物量订正、可持续发展影响评估（SENSOR）等方法在不用研究区域从农地生态系统服务价值及其外部性的角度进行了实证研究，并且喻燕和卢新海[45]还从意愿调查设计、数据分析和结果检验三方面对CVM方法提出了改进建议，对提高其有效性与可靠性具有重要意义；而宋敏[28]、杨欣等[29]则在小尺度范围内对农地城市流转的正、负外部性尝试性进行了系统分析与测算。

2政策工具在农地城市流转调控中的运用

许多学者认为，政策工具是解决因外部性存在而导致的农地城市流转失序的重要途径。其理论渊源可以追溯到 Pigou等对社会成本与私人成本之间差异的分析并首倡给具有正外部性的活动予以补贴[46]。瑞典经济学家托马斯•思德纳首次系统研究了政策工具在环境与自然资源管理中的运用，他将政策工具分为六大类：环境的直接规制；可交易的许可证；税收；补贴、押金；产权、法律工具和信息政策；国家政策和规划[47-48]。尽管在早已完成城镇化与工业化的欧美发达国家，土地利用结构急剧变动的时期已经过去，农地与建设用地之间的矛盾相对缓和，土地利用系统处于相对稳定状态，但一些学者认为在农地城市流转仍然频发的城乡交错区，对调控和规制农地流失的公共政策或措施的需求依然强烈[49-50]。在政策工具的具体运用方面，由于欧美国家关于农地保护的法律法规比较完善，因而调控措施多以经济性规制和关注农地生态价值的社会性规制为主，以达到保护农地和开敞空间、维护土地生态景观的目的，其中：①经济性规制如：Lynch等[51]、Chang等[52]提出利用强制税、影响费（Impacting Fee）及减免条令（Mitigation Ordinances）等市场化政策工具加强对农地的保护，以限制农地的过度流失；Kooten和Gerrit[53]认为征收可转让税（Transfer tax）对于解决土地利用冲突是有效的；Wu等[54]认为优惠税收评估（Preferential Tax Assessments）和增加公共基金（Public Funding）等法律或政策措施的实施对保护北美地区农地资源的作用非常显著；Cho等[17]则分析了地价税（Land Value Tax）对土地开发和城市扩张的影响。②社会性规制方面，Van der Vlist[55]、Haaren和Reich[56]分析了荷兰与德国政府如何通过土地规划将农地的非市场价值“内化”到现有的市场体系；Stobbe[6]研究了省际区划体系（ProvincialWide Zoning System）在城市近郊区农地城市流转调控中的运用。相对来讲，在人地矛盾突出的亚洲，经济发展水平较高的日本、韩国等国也已开始关注农地资源过度损失所导致的生态环境退化和社会问题，继而采取了购买农地保持权[57]、税收分享政策[58-59]等一系列市场化政策工具调控农地城市流转。

相较而言，我国学者的已有相关研究并不多，孙远太[60]、王迎春和陈祖海[61]、曾军荣[62]、邓江波[63]、赵海霞等[64]、金书秦等[1]、张学刚与王玉婧[65]等学者仅从宏观上定性讨论了政策工具的选择、利益相关者视角下的政策执行、各类政策工具的特点以及环境保护（环境政策）与外部性等相关问题。但有关政策工具在农地城市流转调控中具体运用的文献尚不多见，已有的文献多集中在农地（耕地）生态补偿机制和农地（耕地）保护的外部性内部化问题两方面，如陈瑞主和吴佩瑛[66]、牛海鹏和张安录[23]、蔡银莺和张安录[67]等；少数学者如乔荣锋[68]建立了一个较为完整的农地城市流转管理控制系统，其核心在于促使农地城市流转后区域的总体福利水平（以经济价值、生态价值和社会价值的总和衡量）得以增加，其调控手段仅提及规划管控和土地用途管制制度两种政策工具，且并未作深入讨论；杨惠和熊晖[69]认为，农地农用所产生的环境生态、粮食安全等外部效益被视为理所当然归属于社会公众所有的“公共利益”，从而使得当前对农地财产权的界定引发了严重的利益分享不公，致使管制效率低下，因此需要在农地管制中引入激励相容理念,在禁止规范之外建构一套合理可行的激励机制,由政府代表社会大众进行必要的补偿或财产权交易，以真正达成农地保护的目的。金晶和曲福田[3]建设性的提出应分别以内生性政策（行政性规制、经济性规制和政策性规制）和外生性政策（激励性规制和放松规制）来调控和解决市场失灵问题和政府失灵问题，他们在反思我国现行调控运行体系的基础上，提出了改良现行政策框架的设计路径，具有重要的理论意义，首次从理论上较为系统的提出了一个环境政策调控框架，具有重要的理论意义。

3结论与讨论

综上所述，国内外学者关于农地城市流转的外部性及基于外部性内化的调控政策工具做了许多研究和探讨工作，但在研究内容及研究方法上存在较大的差异。从研究内容上看，国外学者多是就某一类或一种工具的使用进行实证分析，缺乏对各种政策工具执行效果的系统研究和比较研究；而我国目前针对农地城市流转调控的政策研究则刚刚起步，系统性研究更是有待开展。在研究方法方面，国外学者比较注重结合实际案例对某种政策工具的实施过程和实施效果给予定量评价，更具有现实意义和可操作性；而国内研究还处于建立理论性政策工具体系框架的探索阶段，尚未建立起系统的方法论体系。具体而言，有以下四个方面存在不足并有待进一步讨论和深入研究。

3.1农地城市流转外部性的理论研究和定量测算

目前国内外对农地城市流转外部性的孤立或分散研究比较多，但对其进行理论分析和定量测算的系统性研究非常少，国内更显匮乏。首先，就理论分析来看，农地城市流转外部性的内涵、分类与边界等尚未得到严格的界定与划分，常与相关概念发生交叉或混淆（如农地的外部效益与农地的非市场价值）；农地城市流转正、负外部性的系统分析以及外部性内、外边界划分（区分外部性的发出区和接收区）的理论探讨尚显不足，这导致研究的理论框架存在缺陷，极易导致实证结果的偏误。其次，就定量测算来看，由于外部性的影响极为复杂，在加总或分解过程中难免存在重复计算或漏算的情况，总的外部性与其分项之间到底是否呈线性关系抑或其他？在实际测算时，应如何选择适当的评估技术？

上述问题都是设计政策工具以调控农地城市流转无法回避的基础性问题。因此，应当着重对农地城市流转过程中外部性的发出者/接收者的范围、外部性的性质及类别进行界定，继而运用适当的评估技术对外部性的大小进行可靠的测度，以便为基于外部性内化的农地城市流转调控政策工具的设计提供依据。

3.2基于外部性内化的调控政策工具的系统性与技术性设计

目前国内外有关政策工具在农地城市流转调控中的相关研究多是沿用产权学派或制度变迁学派的分析思路选择政策工具以规范人们的土地利用行为，并多以规范和定性分析为主，只是笼统的提出一些政策性建议，从外部性内化的视角系统设计农地城市流转调控的政策工具非常少见。另一方面，由于对农地城市流转外部性缺乏准确的把握和测度，导致现有的政策工具不能针对性的解决农地城市流转外部性的内化问题，因而在提高土地资源配置效率方面的调控绩效乏善可陈。

新古典经济学和传统的资源与环境经济学等相关理论已肯定了政策工具在调节资源利用效率方面的作用，那么，在农地城市流转中如何基于外部性内化的视角进行政策工具的系统性设计，同时确定配额、税费、补贴、支付制度等技术性细节无疑是需要我们通过进一步研究来设计和探讨的。从整体看，由于农地城市流转本身具有复杂性和系统性等特征，因此同时配合两种或两种以上政策工具（譬如协商与征税的配合使用，许可证体系、地方环境规制及补贴的配合使用等）对外部性进行内化，从而实现农地城市流转的调控是非常有可能的，那么如何选择适当的政策工具并进行合理的组合与排列，其之间的相互影响会产生何种预期绩效必须通过调控政策工具体系的设计予以解答；从局部看，每一种政策工具得以运用于实际调控的前提之一在于完备的政策工具细节设计，以征税这一政策工具为例，征税对象、税收形态、税率等问题都必须予以解决，否则就会失去现实意义且缺乏实际操作性。

3.3基于外部性内化的农地城市流转调控政策工具设计的实证研究

已有的关于政策工具在农地城市流转调控中运用的文献绝大多数都侧重于定性的描述或理论模型的构建，结合具体农地城市流转实例的实证研究非常少见。

然而，只有对政策工具的实际有效性进行检验，对各种政策工具运用的预期效果和交互作用进行充分的分析和讨论，才能够为农地城市流转调控提供可靠的依据，以达到合理规制农地转用的目的。当前我国农地城市流转所处的社会经济背景与欧美等国在二十世纪六、七十年代所处的环境非常相似，但由于土地制度和国情的迥异，在借鉴他国经验的基础上，选择并设计符合我国制度背景和经济社会发展阶段特征的政策工具以调控农地城市流转的有序进行已迫在眉睫。

3.4不确定性与信息不对称对农地城市流转调控政策工具运行效率的影响

以往关于农地城市流转调控政策工具的研究很少关注不确定性与信息不对称对政策工具实施效率的影响。农地城市流转作为一个复杂的社会经济巨系统，其自身在社会、生态等方面产生的外部性具有不确定与信息不对称的特点，此外，政策工具在运用时也具有不确定和信息不对称的特点（如政策工具运用的边际成本与边际收益通常在事后才能较为准确地获知），由此带来的信息缺乏以及问题使得农地城市流转外部性内部化及调控政策工具设计变得非常复杂而又困难重重。因此，未来研究在对农地城市流转调控政策工具进行设计与运用时，应当充分考虑不确定和信息不对称对政策工具运行效率的可能影响，以避免出现道德风险、逆向选择等问题。

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Review of Policy Instruments Used for Regulating the RuralUrban Land

Conversion in the Perspective of Internalization of Externalities

SONG Min

（School of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China）

Abstract

In this paper, methods of literature review and induction are employed. Specifically, previous domestic and overseas are summarized and concluded from two aspects. One is the analysis and measurement of externalities in ruralurban land conversion; the other is the policy instruments used in regulating the RuralUrban Land Conversion. The results show that the contents and methods used in previous literature should be further improved. In terms of theoretical analysis and quantitative estimation on externalities of

ruralurban land conversion, the connotation,classifications and boundaries of them havent been precisely defined and some problems about the selection and application of assessment techniques still exist and need to be solved. In terms of the application of policy instruments used in the regulation of ruralurban land conversion, the way of study and the systematic and detailed design for the policy instruments should go deeply. And in terms of empirical study, the anticipated effects of the application of the policy instruments and the interactions between various instruments should be disscussed combined with our national conditions are needed urgently. In addition, the impact of uncertainty and information asymmetry on regulatory efficiency of policy instruments should be considered. Therefore, Chinese scholars should design appropriate policy instruments in the perspective of externalities internalization which will be helpful to provide a reliable theoretical basis for the regulation of ruralurban land conversion in order to control the process of rural land conversion finally.

Key wordsruralurban land conversion; internalization of externalities; regulation; policy instruments; review