谁在为农村义务教育买单

《中华人民共和国义务教育法》颁布实施已16年了。中国已经宣布“基本普及九年制义务教育”。但15岁以上的人口中仍有8500万人生活在与文字隔绝的状态中，学龄儿童失学不能完全杜绝、教师工资被拖欠、农村尤其是贫困落后地区教育设施落后，仍是客观的现实。

2001年，国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组调查了湖北省的X县、河南的Y县和江西的T县。这三个县都是典型的农业县，经济发展水平在中部地区居中等或中上水平，2000年农村人平纯收入都在2600元左右。农村义务教育投入的现状是这次调查的重点之一。

调查的结果让人颇感沉重。

农民直接负担的教育投入包括农村教育费附加、农村教育集资及中小学杂费等。农村教育费附加由乡镇政府负责征收，并纳入财政预算管理。这三个县教育费附加在乡统筹费内所占比重都高达70％以上。农村教育费附加主要用于学校基建投入、发放教师工资。

农村教育集资也是农村义务教育投入的重要来源。按政策规定，农村教育集资应用于农村新建、扩建校舍和学校危房改造。但从调查情况看，教育集资相当一部分也被用于发放教师工资。

农民直接负担的教育经费还有中小学学杂费。学杂费用于补充学校公用经费和改善办学条件，一部分学杂费也要用来发放教师的工资。

从三个县来看，农村教育费附加、教育集资及中小学杂费等主要由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的40％左右，X县1990～2000年期间这一比重为47％。农民直接负担的教育投入和乡级财政预算内教育拨款加在一起占到了全县教育经费的80％～90％。

调查报告说，这三个县都是传统的农业县，乡级财政收入中工商税收很少，乡镇财政收入依然是以农为主，乡财政用于农村义务教育的拨款大部分来自农民交纳的税费。可见，在现行体制下，农村义务教育的投入事实上主要是由农民负担的。

调查表明，在各级财政中，乡财政在发展农村义务教育中承担了主要责任。拿Y县来说，2000年教育经费总额为7026万元，其中各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，来自省级以上的财政专款几乎没有。

从三个县的情况看，乡镇财政已不堪教育经费的重负，多数乡镇赤字和负债严重。X县平均每个乡镇负债2411万元，Y县平均每个乡镇负债650多万元，T县每个乡镇平均为200多万元。

中央最近决定，进一步完善农村义务教育管理体制，特别是明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。但调查发现，县级财政也难承重负。这三个县教师实发工资只相当于教师档案记载应发总额的60％～70％左右。除了T县还能勉强保证教师基本工资的发放外，其他两个县均存在严重拖欠教师工资的现象。

在调查中，基层干部普遍反映，由于县可用财力少，基本上也是“吃饭”财政，甚至是“半饥饿”财政。县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里的钱主要还是来自农民上缴的税费，最终还是主要依靠农民办农村义务教育。

这份调查报告同时提出了进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，具体建议是：第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。第二，重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。第三，实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。第四，进一步完善分税制，合理降低上划中央“两税”的比例。在国税的分成比例上，对中西部地区适当提高比例。