浅议立法导向

立法导向是近年来兴起的一个概念，它是立法科学发展到一定阶段的产物。立法学既具有强烈的实践性，又兼具一定的理论性。多年来，我们对其实践性认识较多，对其理论性则研究不足，对立法导向的认识更是经历一个发展的过程。相对于立法成本、立法技术、立法语言等形而下的外化概念，立法导向无疑是形而上且内化的概念。对一部法规来讲，如果说体例布局、立法技术、立法语言是它的躯体，立法导向则指向其灵魂。

简单地说，立法导向是指由法律法规所顺应、彰显、倡导的价值观，通过法的实施，引导和规范公众行为的一种有目的的活动。其核心的环节在于立法所要顺应、彰显、倡导的是一种什么样的价值观，通俗而言，就是立法者要提倡什么，反对什么?立法导向对一部法规的作用是如此重要，以致于理论界常常争论的“良法”与“恶法”之辩，往往最后都会溯及到立法导向。一般说来，立法导向大都孕育于法规的形成过程中，因此，立法工作者不能不对其予以特别地关注与研究。

进入“大立法”时代三十年来，我国的立法导向经过了三个方面的变化。其一，由单一向多元转变。改革开放初期，国家基本法律缺失，亟需制定大量的法律，法律的工具色彩较浓，立法导向多呈单一化。以刑法为例，1979年颁行的刑法明显以打击犯罪、重在刑罚的施行为中心，而1997年刑法则把打击犯罪和保证无辜的人不受刑事追究同等对待，立法机关相应地对1979年刑法进行了大量修改，以保障上述两方面的价值诉求和立法导向都能够予以实现，这是由单一的立法导向向多元的立法导向转变的典型事例。其二，由义务本位向权利本位转变。随着人权保障条款入宪和近年来我国民主政治的发展，立法导向也逐渐由义务本位向权利本位过度，即法律在制定过程中从更多地规定相对人的义务转变为更加注重对相对人权利的保障，近年来相当多的立法不但直接规定了权利保障条款，而且提供了权利受到侵害时的救济途径。其三，由强调管理向提供服务转变，这更多地体现在社会领域立法和行政法规方面。我国行政法规数量众多，囿于旧有的立法观念，这些立法大多重视行业管理和行政权的行使，对权力主体提供服务的规定往往语焉不详。随着行政管理体制的推进和政府职能的转变，有关立法在规范管理的同时，越来越凸显行政机关提供合格的公共服务产品的法定职能，这也是立法导向变化的一个鲜明趋势。

总之，做好立法工作不能不重视立法导向，对立法工作者而言，当前尤需把握以下几点：其一、明确立法导向的概念、认识到立法导向对指导立法工作的重要性。无须讳言，立法导向还是一个前沿概念，甚至不少从事立法多年的同志对此也很陌生，更谈不到以其统领立法工作。无疑，加强学习和理论研究应是一个迫切而现实的问题。其二、把立法导向融入到宏观的立法规划中，在立法规划中体现出预立法规的价值诉求和导向特色。立法导向作为形而上的概念，很难单独以一种特定形式表现出来。现时比较可行的办法是把它“绑定”在立法规划中，通过规划将立法导向的基本要求和设想表达出来，作为未来立法工作的指导。其三，在法规起草过程中，应全面准确地贯彻立法导向，避免用力不均和体现立法导向的指向性条款摆布失控的情形。有时因为一部法规内容庞杂，章节林立，条文众多，往往在不同的部分出现顾此失彼、风格各异的内容，甚至上一部分和下一部分的立法导向明显相悖，导致法律价值的模糊和混乱。一部成功的立法，其立法导向应是一以贯之的，作为整体的法律应该是浑然天成的。其四，把握立法导向发展、变化的趋势和规律，与时俱进，不断探索创新。作为上层建筑重要组成部分的法律体系，它与政治、经济和时展紧密相联，法制的进程永远处于动态和发展之中，立法导向亦是如此。

正如笔者前面所述，近年来立法导向出现的“由单一向多元、由义务本位向权利本位、由强调管理向提供服务”发展变化的趋势还在继续进行中，未来可能出现更多的变化和特点，对此，立法工作者应保持一种敏锐的洞察力，并能够以自己出色的工作回应这种期待。

(作者单位：吉林省人大财经委)