转型时期征地对农民福利影响研究综述

摘要: 本文结合阿玛蒂亚・森的福利理论,分析我国现行征地制度对农民可行能力的影响,以推进我国征地制度的改革。

Abstract: This paper analyzes the impact of China's current land system on the feasible ability of farmers on the basis of Amartya Sen's welfare theory in order to promote the reform of China's land requisition system.

关键词: 征地制度;失地农民;征地补偿

Key words: land requisition system;land-deprived peasants;land compensation

中图分类号:F322文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)07-0224-02

0前言

随着我国经济建设进程的不断推进,工业化、城市化速度明显加快,农地非农化的数量和速度也日益增加,导致大批农民失去土地。根据阿玛蒂亚・森的福利理论,现阶段失地农民可行能力十分低下,政治自由、经济条件、透明性保证、防护性保障等各方面的权利得不到有力保障。较低的土地征用成本导致了一系列问题的产生,农民的社会福利也因此受到了损失,使得失地农民逐渐成为一个特殊的弱势群体。因此,改革现有的土地征用制度,提高失地农民的补偿标准,让农民真正参与到城市化、工业化的进程中,分享土地的增值收益,已成为重大政策课题。

1征地对农民生活环境及生活条件的影响

根据陈莹、张安录(2006)对武汉城乡结合部农户的调查,征地后农村的道路交通和基础设施建设有了很大的改善,农民出行也更方便。但是农村的社会治安、空气质量均有下降,环境污染和生态景观的破坏也成了农村的一大问题。农业一直是农民收入的重要来源,自20世纪90年代以来,这一比例平均达到60%以上(王雅鹏,2005)。但从刘向南、曲福田、许丹艳(2006)对江宁、海安、沭阳三地农户的调查中可以看出,征地后,农民家庭年净收入中非农业收入占到50%以上的比例分别达到69.2 %、83.2%和76.9%,农业生产在农民收入中的构成比例从总体上正在下降。同时许多实证研究表明,大多数失地农民的生活水平均有不同程度的下降。吴玲(2005)的研究发现,在失地农民中生活水平较征地前提高的不到 10%,而60%的失地农民失去收入来源、生活水平降低。钱忠好(2007)等对江西省鹰潭市的实地调查发现,样本点亩均土地征用补偿费仅能维持农民不到6年的基本生活消费,仅相当于农民不到4年的纯收入,84.5%的失地农民认为其生活水平与征地前相比有所下降。

2征地对农民就业及收入水平的影响

按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约导致1.4个农民失去土地的标准推算,2001到2010年这10年间将有近2600多万征地农民需要得到安置。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明,这些失地农户共有7187名劳动力,其中征地时安置就业的仅约占劳动力总数2.7%;外出务工1784人,约占24.8%;经营二三产业1965人,约占27.3%;从事农业1807人,约占25.2%;赋闲在家1434人,约占20%。针对这一现象,吴小坚、唐晓莲(2005)指出国家对失地农民的补偿多采取一次性的货币补偿,目前全国还没有统一解决安置问题的相关规定,现行的法规对征地后农民安置问题也很少涉及,而这种重补偿轻安置的行为造成了一大批农民因失地而返贫。另外,陈莹、张安录(2006)通过调查发现,村和征地企业只安排了8.15%的农民就业,9.63%的农民自己找到了工作。大部分农民在家做点零工或季节性的打工,而且政府也没有对征地农民进行再就业培训,失地农民生活无法得到长久保障。徐美银(2009)则认为失地农民面临职业类型的极大转变,从原来的农业转向工业或服务业,因此无论从政策层面上还是自身的素质看,征地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体。以江苏省为例,虽然其经济比较发达、教育水平也比较高,但是其针对失地农民的就业培训也近乎空白。在家庭收支方面,征地后农民的消费水平和生活标准有了极大地提高,因此每月的基本消费支出有了很大提高,而征地后大多数农民没有固定的工作,收入往往只能维持基本生活,所以从总体来看,征地后农民的经济纯收益下降了(陈莹、张安录,2006)。另外,根据国家统计局对2 942户的调查,耕地被占用前年人均纯收入平均为2 765元,耕地被占用后年人均纯收入平均为2 739元,约下降了1%。其中,年人均纯收入增加的有1 265户,约占调查总户数的43%;持平的有324户,约占l1%;下降的有1 353户,约占46%。对于不同地区之间失地农民的收入比较,蒋礼文,文晓波(2007)利用16个省、市、自治区农调队对1921名失地农户生存状况抽样调查后公布数据,对东、中、西部失地农民失地前后收入、消费、就业等方面进行对比分析发现:①东、中部失地农民失地后收入增加,西部农民失地后收入减小;②东部失地农民非农业就业好于中、西部,但赋闲人员比例无地区差异。

3征地对农民发展能力的影响

当前农民问题的核心是发展能力不强的问题,农民是农业、农村发展的主体和主力。农民的自身发展能力不足直观表现在经济方面,而深层次则表现为政治参与能力不足、综合素质不高、思想观念落后等诸多方面。现阶段,我国失地农民受教育程度较低、医疗保健水平不高,导致其人力资本较低,再就业能力低下,严重削弱了他们分享社会进步、经济发展机会的能力。在教育制度方面,钱忠好、张俊(2008)的研究表明,江苏农村剩余劳动力转移不尽如人意的原因在于江苏农村教育投资结构不尽合理,农村职业培训投入不足。教育机会的缺失,使失地农民很难及时就业,有时即使勉强就业,也只是从事简单的体力劳动,失地农民收入水平低下。徐美银(2009)认为,各级政府对城镇劳动者,尤其是下岗职工的培训工作比较重视,而对失地农民的培训工作则相对漠然,真正针对失地农民的培训很少。失地农民的社会教育在需求与供给之间存在着很大的缺口。在医疗保险和社会保障方面,在普遍实行货币补偿后,失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇,从总体上看,失地农民社会保障覆盖面窄,保障水平低。失地农民在失去土地的同时,既没有得到与土地社会保障功能相对应的经济补偿,又没有被正式纳入城市居民所拥有的各种社保计划中(中国土地政策综合改革课题组,2008),而与此同时,我国没有建立起针对失地农民的有效社会救助系统。陈莹、张安录(2006)的调查则发现,武汉市的城乡结合部大部分实现了农村合作医疗,农民看病难的问题得到了较大的改善。但农民有养老保险的人数仅占到调查人数的22%左右,农民对社会养老及为关注,90%以上希望以后采取社会养老的方式。同时,从刘向南、曲福田、许丹艳(2006)对江宁、海安、沭阳三地农户的调查来看,农民全家或部分家庭成员办理了养老保险的比例只有22.1%,77.9%的家庭没有办理;医疗保险的情况略好,全家或部分家庭成员办理保险的比例为40.5%,但仍有半数以上的家庭没有办理。教育、保健等社会机会的不足以及防护性保障严重缺失,严重削弱了失地农民的可行能力,失地农民难以积累足够的人力资本去改变自己目前不利的处境,未来的发展前景十分暗淡。