地方政府债务偿还能力实证分析

[提要] 当前，许多地方政府通过举债筹集了大量资金，推进地方基础设施建设，带动了地方经济发展。但是如何增强地方政府债务偿还能力，按期偿还到期债务成为急需解决的问题。本文通过对某市政府债务偿还情况进行分析，提出增强地方政府债务偿还能力的建议。

关键词：地方政府；债务；偿还能力

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2013年4月21日

近年来，许多地方政府为缓解地方建设资金需求矛盾，通过平台贷款、发行债券、BT融资、中期票据等方式筹集了大量资金，促进了地方经济的增长，改善了民生条件。与此同时，随着国家政策的调整，经济形势的变化，地方政府举债规模的过快扩张，地方政府偿债压力陡增，潜在的金融风险、财政风险不断显现。因此，急需增强地方政府偿债能力，在政府举债促发展与债务偿还防风险之间确立可持续的债务规模，既充分利用债务资金又确保按期足额偿还债务本息，形成良性循环。

一、影响地方政府债务偿还能力的主要因素

（一）地方政府偿债能力。政府举债是以自身财政实力作为后盾，衡量一个地方政府债务承受力主要看该地方财政还款能力，在不影响正常性支出的情况下，地方政府可用资金足以偿还到期所需偿还债务本息时，政府偿债能力较强；反之，当面临巨额到期债务时，地方政府无法正常利用自有资金按期足额偿还到期债务，或采取借新还旧等方式挪用挤占其他项目资金进行弥补时，此时，政府偿债能力较弱，政府债务风险已经显现，其最直接的结果是对政府的预算正常执行形成冲击，甚至使政府陷入财政危机。

（二）影响偿债能力的主要因素

1、偿债资金来源。当前，地方政府偿债资金主要来源是财政资金，包括一般预算收入、基金收入等，而影响这些资金来源的主要因素包括经济发展水平、财政收入状况、财政支出状况等。经济发展水平较高的地区，社会产品丰富，经济活动活跃，财源广阔，土地增值快、收益高，财政收入就相应较多，可以用来偿还债务的资金越多，债务偿还能力较强。反之，当地方经济发展水平落后，财政支出较大时，可以用来偿还债务的资金较少，地方政府偿债能力就弱。而当前很多地方的实际情况是，这些可用于偿债的资金中，一般预算收入大多数地方政府仅够维持日常支出，基金收入尤其是土地出让收入是政府偿债的最主要来源。

2、债务支出规模。从债务支出角度看，债务规模越大对政府偿债能力的考验越大，而影响债务规模的主要因素包括债务利率、债务期限、债务资金的使用效益等。债务利率水平越高，需支付的到期利息越多，债务规模就越大。同时，当地方政府长、中、短期结构不合理时，将会出现在某个或某几个年份偿债规模陡增，出现偿债高峰，便会影响到债务偿还。此外，债务资金使用投向同样会影响政府的偿债能力，当债务资金主要用于高速公路、铁路等投资性的有收益的项目时，可拉动当地经济增长，相应的收益资金即可用于偿债，一定程度增强了政府偿债能力；而当这些债务资金用于无收益的项目比如维护性支出等时，便会加重政府债务负担。

二、模型构建

上述分析可以看出，影响政府偿债能力的主要因素包括地方经济发展水平、财政收支状况、债务利率、债务期限、债务资金使用效益等方面，而地方经济发展状况及债务资金使用效益等方面内容最终还是通过税收等途径体现在财政可用于偿还债务资金的增长，因此，可以看出最终影响地方政府债务偿还能力的最主要因素为地方政府除去基本支出和必需的事业发展支出后的可用财力及政府债务规模、债务的期限和利率。

我们可以通过对比可用财力与债务规模判断地方政府债务偿还能力。假设某地上述当年可用财力为C，当年所需偿还债务规模为M，当C-M>0时，这种情况下的债务规模为可承受的，地方政府具有债务偿还能力；当C-M

对于未来年度地方政府的偿债能力，由于地方经济在不断发展变化，相应的财力和债务规模也会发生改变。假设当年地方政府可用于偿还本息的资金为c，平均增长率为p，期初债务本金规模为m，债务规模平均增长率为q，债务利率为r，第i年需还本金ni，则第i年可用于偿还债务的资金Ci及所需偿还债务规模Mi为：

Ci=c（1+p）i-1

Mi=ni+[m（1+q）i-1-■ni-1]r

i=2，3，4…

当Ci-Mi>0时，说明第i年地方政府具有按期偿还债务的能力，地方政府如资金暂时短缺，还可再进行举债建设。反之，当Ci-Mi

三、实证分析

以a市政府债务为例，该市的财政收入资金中一般预算收入主要用于维持正常政府运转，债务资金大多用于道路、桥梁等公共基础设施建设，通过周边设施的不断完善，使土地增值后进行出让，再利用土地出让收益用于偿还债务资金。

按合同约定，该市2012年共需偿还到期债务本息12.53亿元，通过透支土地出让金等方式偿还债务本息9.6亿元，通过举借新债偿还旧债2.93亿元。对于a市来说，2012年当年可用财力为9.6亿元，明显小于当年所需偿还的12.53亿元债务规模，自身偿债能力明显不足。该地政府为缓解偿债压力，通过举新还旧周转资金的方式把偿债压力向后拖延，这种做法虽然解了燃眉之急，但是周转资金链一旦断裂，债务风险将会集中显现。

对于未来年度，在不举借新债的情况下，该市需于2021年还清债务本息，2012年该市从土地出让收入中调剂偿还债务资金10亿元，按当前中长期基准利率进行测算，假设在以后年度该市土地出让收入5%的增长率安排偿债资金，则该市政府债务偿还能力情况如表1所示。（表1）

从表1中可以看出，在当前债务规模不再增长的情况下，2013年、2014年、2016年度中，所需偿还债务规模较大，即使使用当年全部土地出让收益也无法偿还到期债务，主要的原因是由于多笔债务本金集中到期，导致还款规模陡增，使该市政府面临较大偿债压力。在2015年，预期收益资金与需偿还债务规模基本持平。而在2017年、2018年、2019年、2020年由于随着债务的逐渐偿还，债务规模缩减，预期收益完全可以覆盖债务规模，此时该地政府具有较强债务偿还能力，如有资金需求，还需举借资金，可把需偿还的债务资金分配到这些年份。

对于该市政府而言，在目前情况下，急需筹集偿债资金偿还2013年到期的债务资金，解决的较好途径则是加快土地出让进度，回笼资金。与此同时，地方政府还应加强与相关债权部门的沟通协调，延长还款期限，分散还债规模，化解正在面临的政府偿债压力。

四、增强地方政府偿债能力的建议

（一）加快地方经济发展，扩充偿债资金来源。近年来，国家不断出台相关政策，限制房地产行业，致使土地留拍情况不断发生，而像a市地方政府，仅依靠土地出让收益作为偿债来源并不是长久之计，只有较快发展经济，培育财源，完善地方税收体系建设，政府收入来源才会充足稳定，才能使地方政府偿债能力不断增强。

（二）控制债务规模，优化债务结构。当地方政府需举债进行建设时，应根据经济发展及预计财政收入支出状况，科学合理的确定与政府财力相适应的债务规模以及债务的期限、利率，把中、长、短期债务进行优化组合，实行长中短债务相结合，避免盲目举债现象，分散潜在的政府债务偿还压力。

（三）加强债务资金投向管理，提高资金使用效益。债务资金投向要优先投入到能推动经济发展、收益高、收益有保证的项目。在项目建设过程中，财政、审计部门加强对资金的监督管理，定期对债务资金使用情况进行动态分析，对项目进行跟踪审计和检查，同时加强对项目的预决算评审，发挥债务资金最大效益。

（四）建立偿债准备金，提高政府偿债应急能力。建立偿债准备金可有效地增强政府还款应变能力，尤其是应对债务引起的突发性问题。从土地出让收入、城建税中拿出一定比例资金，加上投资项目收益和贷款存放利息，共同组成财政偿债专项基金，实行滚动安排，保持每年预算安排同比增长，对债务实行统借统还，分散平均年度间偿债压力。

主要参考文献：

[1]范柏乃，张建筑.地方政府债务与治理对策研究[J].浙江大学学报，2008.2.

[2]柳士双.我国地方政府负债的影响与对策[J].兰州商学院学报，2010.4.

[3]黄珊，雷良海.基于可持续性的地方政府债务承受力分析[J].市场周刊（理论研究），2011.10.