从“管理者”到“治理者”:论校长角色转型

治理理论兴起于西方国家试图重新界定政府、市场以及社会三者边界的政府改革运动。联合国全球治理委员会于1995年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理做了完整的概念界定：治理是各种公共的、私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是促使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。[1]党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，此后“教育治理”上升为公共政策话语。所谓的教育治理是指，国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。[2]教育治理是教育管理民主化的集中体现，是教育管理的现代形态。因此，教育治理与教育管理并不是对立关系，前者只是后者的一种高级形态。[3]校长从管理者走向治理者，是推动教育利益主体的多元化，协调各利益相关者的平衡关系，提高学校办学效益的重要途径。

一、校长角色的转型方向：从“管理者”到“治理者”

角色是处于一定社会地位的个体，依据社会的客观期望，借助自己的主观能力适应社会环境所表现出来的行为模式。[4]就校长角色而言，概括来看，目前中小学校长角色的界定有三种代表性的说法。第一，中小学校长角色是组织管理者、师生服务者、教改推动者、经费筹集者、公关开展者、教学领导者和其他等。[5]第二，现代校长角色是指一个人在被任命为校长之后所具有的身份和地位，以及社会和校长本人对校长行为的期待。在实践中，校长在不同的情境下扮演着不同的角色：管理者角色、领导者角色、监督者角色、教师角色和教学领导者角色，等等。第三，从校长角色职业化的角度来看，有学者指出，职业化校长的实质是校长的专业化发展。所有立足于校长专业化、职业化的各类研究，从宏观上展示了校长目前的三项主要工作――学校的组织和管理、教学的监督和领导、学校―社区关系的协调和维护，从而形成了教育家、社会活动家、行政干部这三种基本的校长角色表征。[6]

随着治理理念在教育领域的进一步实践，校长实现了由“管理者”到“治理者”的转变。以治理理念管理学校事务，建立多维度的治理机制，是学校发展的内在要求。

（一）校长管理者角色与校长治理者角色的差异

有别于西方校长的公开聘任或民主选举，我国校长属于政府派任，其权利由政府赋予，必然形成校长纵向垂直型的集权管理结构。[7]这一管理结构是以规章制度为依据运转的层级化、专业化的金字塔式封闭系统[8]，该系统下传统的校长管理理念及管理方式，必然无法契合教育治理对校长的要求。校长作为学校的一级管理者，承担着全面负责学校行政、教学以及文化建设的职责。在我国全面实践教育治理的背景下，校长不能仅仅扮演管理者的角色，而应该以治理者的思维来规范管理行为。在传统管理定位及新型治理角色定位下的校长角色，亦会呈现出不同的特点（见表1）。

（二）校长治理者角色的特征

教育治理的典型特征是民主化，这种民主是微观层次上的参与式民主。[3]校长在学校内部以教育治理的理念开展管理工作，更偏向于多元主体对于行政事务的参与和自治。校长在扮演治理者角色的过程中，最突出的改变在于角色的职业化以及分权化。

1.角色的职业化

在我国，学校依附于政府开展教学活动，学校的人力、物力和财力均由上级行政部门控制，同时我国校长的聘任取决于行政指令。因此，校长角色政治化色彩极其浓重，校长的职业性特征被行政功能挤占了。在这种背景下，校长自主办学和管理的权利被严重削弱，校长不能真正履行自身角色的职业职能，难以形成本土化、个性化的办学思想和教育理念，难以形成校本化的办学特色和学校自身的“生长圈”。[9]随着教育治理的实践，政府进一步向学校放权，学校办学自获得了扩大，学校事务和校长工作逐渐摆脱了对政府的依赖和控制。在这一过程中，校长所承担的职责也日益明晰，其职业化程度逐步加深，校长角色不再局限于行政领域，而是一种蕴含了更多专业成分的专业角色，包括课程领导、教学领导、学校人力资源开发，校长将会更加注重自身专业水平的提升。[10]

2.角色的分权化

建构教育治理体系的关键是参与权、决策权的结构性调整，教育治理的目的在于通过社会的广泛参与，构建多方利益主体共同参与的利益表达平台和决策参与渠道。[3]目前，我国教育管理领域的突出问题是社会力量参与不够、学校办学自过小、学校内部治理结构不完善。随着政府对学校的权力下放，学校需要二次分权，校长依据各岗位职责将新增权力向下、向外分享。实行分权共治机制下的校长权力将由管理权力转向领导权力[11]，让校长从繁杂的学校管理事务中解放出来，并从“决策者―执行者”转变为“决策者”。

二、校长管理者角色的现实困境

对校长专业标准进行分析，根据校长的工作行为，可以将校长角色分为领导者、教育者和管理者三个维度，相比于英美国家把校长领导者的角色和教育者的角色置于管理者的角色之前，我国校长的管理者角色被过度强调了，校长忙于事务性的管理工作，对学校发展缺乏长远规划，战略管理能力较差。[11]有学者指出，从管理者的角色来看，我国校长当前应该重点做好的工作行为分别是人事管理、财物资源管理以及公共关系管理。[12]而校长的角色定位，与教育治理理念很不适应。在教育领域改革的环境中，校长面临着许多的困境。

（一）人事管理方面

校长在人事管理方面的工作应包括：选拔和聘用教师，关心和激励教职工，评价、监督教职工工作，鼓励和规划教师在职进修。[12]事实上，校长对于教师的选拔和聘任并未获得充分的自主性，而在教师评价方面，却容易出现评价过程的随意性。教师继续学习的规划有时候会在很大程度上取决于校长的情感态度。

（二）财物资源管理方面

校长在财物资源管理方面的工作应包括：校园建筑规划，学校财政的编制与预算，学校财产的安全使用与监督，以及学校资源分配。自上而下的集权式管理方式，使得校长承担着来自于上级教育行政部门的指令性任务，以及学校基层的教学事务压力。在学校财政的编制与预算，以及学校资源分配方面，由于学校办学经费的主体来源是公共财政。因此，校长对于经费的规划使用，在很大程度上受制于政府的行政命令。而教育行政部门领导对于学校一线的实际情况缺乏了解，这有可能导致教育经费的使用偏离学校的实际需要。且由于目前中小学财务在预算编制上遵循着“二上二下”的流程，财政部门对学校财务的编制审核周期会导致中小学资源使用的拖延，校长在这一过程中缺乏办学自。而在学校财产的安全使用与监督方面，由于校长事务的繁杂，因此进行了二次分权，强化学校和群体的权力势在必行。

（三）公共关系管理方面

校长在公共关系管理方面的工作应包括：学习和落实政策法规，维持与上级机关的良好关系，与家长建立密切联系以及构建校际合作伙伴关系。从目前校长工作的实践来看，大部分中小学校长更多的是实现了维持与上级机关的良好关系这一目标，而在家校合作方面尚显不足。这表现在，学校权力的高度集中，学校管理呈现为“校长+教师+学生”的状态，缺乏家长和社区成员的参与，家长委员会作用发挥缺乏动力。

三、校长角色转型的实现路径

由于校长管理这一角色在实践过程中面临的一系列困境。对校长角色的定位，应该从“管理”转到“治理”的思路上来，这一转型的实现途径包括校长自身工作方式的改变以及制度建设两方面。

（一）校长工作方式的改变

1.从“既掌舵又划桨”走向“掌舵而不划桨”

治理作为一个宏观分析框架，引入学校内部管理中[11]，意味着校长必须转变职能，突出其责任的有限度，责任有限并不意味着校长职能和权力的萎缩，而是要求校长正确地使用和分配教育权力。奥斯・本和盖布勒对集权与分权机构做了比较，他们认为分权机构具有四个优点：（1）较大灵活性，对于面临的情况和顾客需求的变化能迅速地作出反应；（2）更有效率；（3）更具有创新精神；（4）更高士气，更强的责任感，更高的效率。[18]因此，在学校办学方面，校长应充分尊重家长委员会、学代会、教代会等各方利益主体的意见。

2.从“管制型”走向“服务型”

教育治理对校长提出的本质性要求是树立“服务型”校长的工作理念。所谓服务型校长，是指校长将自己放在公仆的位置，运用管理和技术等有效手段，积极努力地提供社会需要的教育产品。将“服务型”的概念落实到学校管理层面，关键在于管理权力在校长、教师、学生以及社会间的分配。在审视校长与其他利益主体的关系上，需要重新界定各方的管理权限，重塑校长在学校管理中的角色。校长管理方式转变的核心要求就是由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由管理向服务转变。另外，校长在这一转变过程中，要协调好其“服务”与“管理”之间的平衡关系，在管理方式上，应采用治理理论所提出的，双方在平等的基础上进行对话与协调。[8]

（二）内外部制度的构建

1.教育“管办评”体系构建

推进教育“管办评”分离要以转变职能和简政放权为重点，以减少行政审批作为转变职能的突破口，通过政府对教育的宏观调控，建立健全公共教育服务体系，维护教育公平和教育秩序。[20]

“管办评”体系的构建，要求加强顶层设计实施战略规划。协调国家战略、学校发展以及社会需求的利益关系，编制实施教育规划，并加强法律和制度保障；根据教育规划，创新人事管理制度，建立健全教师配置标准和办法，强化学校的用人自；加强教师队伍薪酬激励和管理服务；建立多元主体参与的教育评价和督导机制。

2.建立学校内部横向治理机制

学校内部治理结构的完善有助于规范学校的组织体系，保障学校组织的有序运转。校长角色应在原有的纵向系统治理基础上，再建立适宜校长专业发展的、横向灵活的治理机制。机制构建的核心工作在于优化多元主体参与的治理结构，全面保障中小学校办学自，保障中小学校在课程教学、教师评聘和学生管理等方面的自主。学校分权共治具体包括完善集体决策制度，充分听取利益相关者和专业机构的意见，要进行可行性评估、集体决策；健全师生参与学校治理的制度，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，落实学生的民主选举权、自主决策权；建立健全家长参与学校治理的制度，完善中小学家长委员会制度，使家长参与学校管理，监督学校管理，促进家校合作。[3]

不同的校长角色形象与思维会给学校的发展带来不同的影响，[22]校长通过践行教育治理理念，吸纳多元主体参与学校管理，最终可以达成教育的善治。

参考文献：

[1] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：32.

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[11] 褚宏启.走向校长专业化[J]. 教育研究，2007（1）：80-85.

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[13] [美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府：企业精神如何改革公营部门[M].周敦仁，译.上海：上海译文出版社，1996： 235-236.

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[15] 胡东芳.从“教”者走向“学”者――论教师内涵性专业发展路向及其实现[J].教育发展研究，2010（12）：71-75.