通过房地体制改革实现中国居住梦

中国城镇化基本完成后预计有70%以上的人口要长期居住在城市中。在城市中拥有一套属于自己的舒适而体面的房屋，不仅是每一个居住在城市中的新老居民的中国梦的一个重要内容，也是下一步土地房屋体制改革的重要组成部分。本文将对城镇化过程中解决人民居住问题的发展模式、福利体制和改革措施进行相关探讨。

一、解决住宅需求的各种模式比较

城镇化过程中的住房发展模式是指农村人口在向城市流动和集中过程中，他们居住在城乡之中的分布、有无贫民窟居住的面积、居住场所的特点（庭院、多层或高层楼房）以及有无“贫民窟”等。不同的国家和地区在城镇化过程中形成了不同的居住发展模式。但是不同的模式对土地利用率、人口年龄的城乡结构、社会安全等都有不同的影响。以下简单介绍并分析四种比较典型的模式。

1 东亚模式。在这种模式中，农村剩余劳动力向城市转移，城市里中小企业发展较好，中等收入者较多，因失业而贫困的人口相对较少，居民之间的收入差距较小，农村剩余劳动力和人口被城市工作机会永久吸收，私有土地使农村人口具备一定的创业资本和对城市房屋的置换资产，从而进入城市中的人口收入增长较快、大部分新迁移居民有逐步购买正规住宅的能力。虽然有一部分居民在转型期间暂时居住在“贫民窟”里，但这些人不断因就业机会的固定化和收入的提高而迁出“贫民窟”；并且，在政府财力增强后，对“贫民窟”也进行了改造，使“贫民窟”逐渐减少并最终消失。日本、韩国等东亚国家均属于这种模式。

2 拉美印度模式。在农村人口城镇化转型期间，拉美及印度等国家重视大型和特大型企业发展，政府各部门对中小企业的发展管制较多、税费较重，农村小农经济快速破产，而城市中又没有足够的创业和就业机会，导致失业率较高，中等收入人口比例小，因失业而贫困的人口比例大、居民收入增长较慢，且收入差距特别大，大量从农村向城市流动和集中的人口居住在城市中心贫民区、城市边缘和郊区的“贫民窟”中。这类模式可概括为拉美、印度以“贫民窟”居住方式为主转移农村人口的城镇化方式。

3 新加坡模式。新加坡历史上曾有过大部分国民“买不起房”的痛苦经历，但政府通过修建组屋等方式实现了为绝大多数国民提供经济适用住房的目标。组合房屋简称“组屋”，是由新加坡建屋发展局承担建筑的楼房，最小的是一房式，最大的是六房式。经过四十多年的努力，组屋覆盖人群由1959年的8.8%提高到2010年的80%。新加坡模式的主要特点：一是以政府强有力的介入实现公共住房有效供给；二是以分阶段梯度目标设计来细分房地产市场有效需求，大致经历了“满足居民居住需求——不断改善居民居住质量——鼓励居民拥有住房产权”三个阶段；三是以保障居民居住权作为建立多层次住房供应体系的核心；四是以严密的制度安排保证有限住宅资源优先满足基本民生需求；五是保持房地产政策的相对独立性和稳定性。

4 美国模式。美国的住房模式具有“大市场、小政府”的特点。所谓“大市场”就是美国1亿多户家庭中有7100万户家庭拥有商品住房，另有30%左右的家庭通过市场租屋来解决；所谓“小政府”是指政府只限于帮助那些无能力支付私人房租的低收入家庭解决住房问题，资助的公共住宅或廉租屋家庭大约在130万户，占比不足2%。

比较分析上述模式，可以得到以下三点启示：

一是政府介入住房领域有利于住宅需求的解决。拉美、印度进入城市中的居民要依靠自己的能力解决住宅需求，结果“贫民窟”成了主要的居住方式。而新加坡和美国的政府，尽管介入程度不同，但都发挥了缓解甚至消除“贫民窟”的巨大作用，较好地保障了居民的居住权。

二是居住需求的满足是一个逐步的过程。不论东亚模式还是拉美、印度模式，“贫民窟”实际上是农村剩余人口向城市迁移成本门槛最低的一种方式。只不过前者的“贫民窟”逐步消失了，而后者的“贫民窟”规模越来越大，存续时间也越来越长。新加坡模式则是政府在满足居民的住宅需求时根据实际情况经历了三个阶段，使得居民的居住条件不断改善。

三是是否拥有土地资产收益直接影响农民进城及安居。尤其在东亚模式中，由于农民的土地是私有的，他们可以通过入股、抵押、出租和出售的方式形成创业的资本或置换城市住屋。使迁入城市的农村转移人口在城市购买住宅的能力显著增强。

二、生产力发展水平与住宅福利体制目标的选择

上文分析中不难看出，我国政府须在城镇化过程中合理介入，完善住宅福利体制。从世界各国的实践看，住房具有消费与投资双重属性，不仅要满足低收入家庭的刚性消费需求和中等收入家庭的改善性住房需求，还要满足部分收入较高家庭的投资性需求。就政府住房福利体制目标来说，主要是满足居民的合理住房需求。住房需求可以分为三个层次：居住需求、居住质量需求和产权需求。具体应该选择哪个需求层次为目标，政府要根据生产力发展水平、财政实力、可利用土地面积、需要住宅的居民情况等因素来确定，在不同阶段采取不同目标。

现阶段，我国生产力发展水平还不高，人均国内生产总值只有世界平均水平的60%，是处于快速城镇化进程中的人口最多的发展中大国，不仅已经在城市就业的农民绝大部分居住在工程工棚、城中村、城市小区住宅楼的居民住宅隔屋、工厂和单位的集体宿舍、城郊的租屋等之中，生活居住条件较差，而且还有数量庞大的正准备进城就业的农民也需要相应的住房。因此，在未来一段较长时期内，随着城镇化的进一步推进，对住宅的需求将犹如井喷，对政府财力及土地供应的压力比较大。从我国当前及今后一个时期的情况看，我国在选择住宅福利制度时，要重点明确以下两个方面的政策目标：一是以住房困难群众或低收入群众为重点保障对象，这是实施住宅福利制度的首要目标。二是“保基本”，也就是新加坡的“满足居民居住需求”阶段。把政府提供的住宅保障定位在只满足基本需求，而不是满足质量型、舒适型需求，这样有利于引导具有较高支付能力的居民为追求舒适而自动退出。

三、房地体制改革的原则与措施

借鉴四种经典模式，当前我国在满足居民不同层次住房需求时，应坚持以下原则：一是保障居住权原则。政府须介入住宅领域，发展住房保障制度，首要保障困难群众的基本居住需求。二是“大市场”原则。绝大多数居民的住房应通过市场来解决。三是无歧视原则。政府对收入较低的居民的支持应尽可能以市场化的方式来进行。

根据以上原则，面对不同层次居民的住宅需求，建议采取以下政策措施：一是对满足高收入人群需求的高端住宅彻底放开价格，完全由市场来调节，政府根据实际情况征收税率比较高的财产税。二是对满足中高等收入人群需求的中端住宅由市场来解决，政府要控制住房价收入比和房价增长速度，使之不超过收入增长速度。三是对满足中低收入人群和大多数进城务工农民需求的低端住宅实行多策并举办法，比如经济适用房或货币化补助、优惠利率、优惠税收等支持政策，鼓励农村的宅地、林地、耕地流转，形成农民在城市买房的一部分支付能力。同时，规范引导并支持农民提供类似小产权房的住宅，一方面拓宽住宅供应渠道；另一方面降低买房成本。四是对满足较低收入人群需求的最低端住宅更多由政府来保障，比如由政府提供廉租房、公共租赁住房及进行棚户区改造等。

四、政府承担高比例保障房面临的问题

当前有观点提出，要大规模建造保障性住房、政府要将全国大部分居民的居住需求包下来。这种思路是受新加坡和香港地区住房模式影响。新加坡和香港人口分别只有500万和700万，但它们也都用了六七十年时间才建成现在的保障性住房体系。反观我国，大概有2.6亿进城农民在城市几乎没有自己的住房，还有数亿农民要向城市转移，同时城市中也有一部分居民没有自己的住房。在这样的背景下，政府在住房保障上承担过大责任，大规模地建设诸如廉租房、公共租赁住房等保障性住房，甚至像有学者建议的政府保障30%以上人口的住房，在财力上是不现实的，也是不可能实现的。而且，从经济运行规律看，在我国目前的人均GDP水平下，政府要包揽教育、卫生、养老、住房，根本承担不起。美国GDP总量及人均GDP都高于我国，但美国也没有大规模建设廉租房，只是允许低收入群体可以贷款买房，但因此也导致了次贷危机。

此外，政府承担大规模保障房建设，腐败和公平的问题也比较难解决。比如，由于一些地方的保障房分配不透明，一些不具备享有保障房福利资格的人也掺杂其中，导致保障房沦为权力寻租的灰色地带，制造了新的社会不公平。因此，目前我国不应由政府过高地承担保障住房任务。

五、推进改革、多种方式解决中国住房梦

解决中国的住房问题首先要处理好高端放开、中端调控和低收入群众政府保障的关系。高收入和中等收入家庭住房靠市场解决，不超过5%的低收入人口住房通过政府保障解决。其次，处理好租房与自有房之间的关系。既需考虑中国居民愿意购买财产、居住有自屋的传统，还要避免在城市中形成6亿～7亿将自己工资的40%交租的房客和2亿左右收租食利的房东这样两个群体。因此，城市中的租房比例应当控制在20%以下，保障80%以上的人居者有其屋，这是防止两极分化、走共同富裕道路的一个重要要求。

另外，需要改革农村集体土地转变为国有土地的征用制度。加快农村土地的确权颁证进度，保护农民的土地权益，使农民能够分享城镇化进程中土地再分配带来的利益，从而如日本、韩国的城镇化过程一样，提高他们在城市中购买住宅的支付能力，为新进城市者实现居者有其屋，创造体制、收入和分享利益的条件。

还有，需要解放思想，以多种形式解决城市居民和进城农民的住房问题。合作建房、集资建房、集体土地用于建房，甚至在政府规划的前提下小地块私人建房，加上房地产商建房，还有政府少量的真正用于特低人群的保障房，都是解决我国城乡居民住房问题、圆广大群众住房梦的重要方式。

最后，应当按照中央有关改革思路，放宽、鼓励和规范小产权房的建设。将其纳入规划管理。一方面，为了控制日后村庄整理、拆迁安置、复垦耕地的成本，一定要严格限制城市居民到农村特别是基本农田地带和远期将被整理复垦成耕地的农村去购买小产权房；另一方面，让农村和城郊的集体土地直接进入建设市场，使多层和高层住宅楼房建设免去出让金和各种沉重的税费，加大土地供应的竞争性，使房屋的建设成本大幅度下降。特别鼓励在五千人以上的村庄、小集市、小城镇、小城市，集体性质的土地不经过征用直接建设住宅，即大量地建设目前所称的“小产权”住宅，把住宅成本及房价降下来，使农村剩余劳动力和人口到城市能够买得起房，实现人民群众的住房梦。