从“普及中的失衡”到“均衡中的普及”

摘要：加拿大的高等教育已经步入普及化发展阶段，然而在这高度发达的表象背后却是高等教育在国家内部不同群体之间发展不均衡的现实，其中城乡差别和民族差别最为突出。造成加拿大高等教育发展不均衡的原因主要有地理环境、家庭和社会环境、高中教育经历等几个方面。为了促进高等教育均衡发展，加拿大各级政府近十年来采取了全方位、立体化的“积极差别待遇”政策，具有经济和政治两方面的战略意义。政策的实施取得了积极的效果，但仍需后续政策的支持。加拿大促进高等教育均衡发展的实践对我国具有借鉴价值。

关键词：高等教育政策；加拿大高等教育；教育均衡发展

中图分类号：G649.711.20 文献标识码：A 文章编号：1672-0059（2013）01-0075-05

世纪之交，全球的高等教育进入了一个狂飙突进的时代。根据阿尔特巴赫等人的统计：传统高等院校入学适龄人口的百分比在全球已经从2000年的19%上升到2007年的26%。世界上现有超过1.506亿大学生，比2000年增长了53%。这种超乎寻常的发展速度加剧了各国高等教育固有的深层问题，诸如速度与质量、公平与效率、机会与成本等。在这股高等教育的发展浪潮中，加拿大迅速步入高等教育普及化发展之旅，2010年的高教人学率高达74.7%，成为高等教育入学率最高的国家之一。然而，量上的绝对数字并非意味着入学机会的均等分布。社会经济阶层分化以及民族、地域、文化等差异的存在，使得加拿大高等教育未能均衡发展，其中高等教育发展的城乡失衡和民族失衡问题尤为严重。

一、普及中的失衡：加拿大高等教育普及化发展中的失衡问题

根据马丁・特罗的高等教育发展理论，加拿大已经进入了高等教育普及化阶段。然而，掩藏在这个表象之下的却是加拿大国内不同社会群体高等教育发展失衡的问题，其中最为突出的就是农村人口和土著人口的高等教育欠发展问题。2011年最新的人口普查显示，尽管流入城市的人越来越多，但仍有超过630万人住在农村地区，占全国3347万总人口的18.8%。此外，加拿大还是个典型的多民族国家，土著民族是该国的一个特殊族群，包括印第安人（Indian）、因纽特人（Inuit）和梅蒂人（Métis）。土著民族总人数约为117万，农村和土著人口合起来超过总人口的1/5。这部分人口的受教育程度直接关系到加拿大的国民素质和国家竞争力，因此成为加拿大高等教育均衡发展所着力解决的问题。

多年来，这两大群体的高等教育发展既有宏观的、总量上的不均衡，也有更为深层的隐性失衡。这些失衡问题具体表现在三个层次上。首先，失衡问题表现为高教人学率的巨大落差。根据2001年的统计，年龄在25岁到64岁之间的土著人中，仅有5.9%的人拥有高等教育学历，而非土著人的这一数字却高达20.1%，二者相差14个百分点；农村适龄人口的高教人学率低于全国水平近8个百分点，低于城市学生10个百分点。其次，失衡问题也存在于对不同层次高校的选择中，农村学生、土著学生和城市学生在高校选择上存在巨大差异。在进入高校的农村学生中，有35.5%的人选择社区学院、技术学院等各类学院就学，31.5%的人选择大学就学。土著学生的学院入学率是28%，大学入学率是23.1%，均低于非土著人口。相比之下，城市学生的学院入学率为32.3%，大学入学率为44.7%。这说明，多种原因导致了农村学生和土著学生更倾向于选择在学院就读，而城市学生更倾向于选择在大学就读。最后，失衡问题还表现在对申请专业的选择上。农村地区和民族地区的学生更倾向于选择较为熟悉的和入学要求不太高的专业；医学和法律等门槛高、费用高的专业更受城市学生的青睐。这样的选择偏好导致某些专业的生源结构极度失衡。例如，目前加拿大各医学院的农村籍生源严重短缺，威胁到农村地区的医疗保健工作，引起了教育界和医学界的高度重视。各医学院不得不制订优惠政策来吸引更多的农村生源，以使他们的人数达到公平合理的水平。

二、失衡的归因：加拿大高等教育发展失衡的多元分析

作为世界第二大国家，加拿大广袤的国土面积在为其带来丰富资源的同时，也带来了一些负面问题。横跨七个时区的行政省在地理、人文、经济等方面存在巨大差异，造成高等教育机构的区域分布不均。

加拿大的高等院校可宽泛地分为两个层次：第一层次是大学（University）；第二层次是以各种学院（College）为主体的中学后教育机构，包括社区学院、应用技术学院和职业技术学院等。受地理环境的局限，各类院校在全国分布不均。优质高等教育资源大多集中在与五大湖接壤的省市。仅安大略省的大学就有20余所，占全国大学总数的三分之一，包括闻名世界的多伦多大学、滑铁卢大学和女皇大学等众多高校。这些名校又多集中在大中城市。而北方草原地带和靠近北极地区的高校则寥寥无几。许多地区不但没有大学，学院的数量也屈指可数。因纽特人聚居的育空地区（Yukon）、印第安人居住的西北地区（NorthwestTerritories）和努纳武特地区（Nunavut）各自仅有1所学院。对许多农村地区和民族地区的优秀高中毕业生而言，名校遥远的距离给他们造成了地理和心理上的双重障碍，最终只能在离家较近的学院入学。加拿大学者的研究发现：“学校的路途长短对高中生的大学选择有重要影响，甚至与家庭收入的影响等同齐观。如果大学路途遥远，学生很可能会选择就近的学院入学。这种情况在低收入家庭更为普遍。”而一旦农村的学生决定去城市的大学就读，就不得不面对由此产生的一系列问题。首当其冲的就是经济方面的困扰。他们必须通过贷款或奖学金、助学金等方式解决大学的学费、交通费和生活费等问题。特别是对于身处偏远的土著农村的学生而言，去城市上大学还意味着他们必须面对语言和文化上的多重困难。即使他们能够获得资助进入城市里的院校就读，学会应对城市生活的方方面面，如租房、交通、兼职等，对他们而言将是另一大挑战。经济、学业和生活等多方面的压力迫使不少学生因无法适应而中途转学甚至辍学。

学生的家庭及其生活环境是造成加拿大高等教育发展失衡的另一个主要原因。与城市相比，农村和民族地区的社会经济状况导致学生周围缺少高学历的榜样人物，教育预期和职业预期都比较低。研究表明，家庭对子女接受高等教育的期待是高中生继续求学的重要动力。如果高中生的家庭对子女的未来发展没有清晰的规划，或者对接受高等教育的价值并不太看重，那么子女更可能在高中毕业后直接就业。大多数农村和民族学生的家长本身缺少高等教育经历，因而对子女的发展缺少规划，造成高中生继续求学的动力不足。此外，学生所处地区的经济环境也会直接影响他的求学选择。在阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省的许多农村和民族地区，低端的劳动力市场成为高中生辍学的根源之一。只要愿意在油田或建筑领域工作，无论是否具有高中文凭，年轻的新工人都可以维持相对高标准的生活。大量对学历没有要求的高薪工作吸引着学业不佳和低收入家庭的高中生，致使他们过早放弃求学的愿望。在曼尼托巴省和阿尔伯塔省的农村地区，高中辍学率高达20%。

学生的高中教育经历也影响到学生对高等教育的选择。农村和民族地区的高中课程在深度和广度上不及城市高中，也没有城市高中所开展的拓展性的课外活动，学生参加全省或全国性活动的机会也比城市学生少得多。此外，农村和民族地区的学生接触高科技的机会比较少，与城市同龄人相比，他们的眼界不够宽阔。相比之下，城市学生学习的课程内容更为丰富，学习资源更为充沛，他们也比农村和民族地区的同龄人更能认识到高等教育经历对日后求职的意义。有些农村学生和民族学生尽管希望接受中等后职业教育，例如机械师培训，但其所在地区的院校却无法为学生提供职业发展和训练所需的基础设备。因此，想在此方面有所作为的学生没有机会继续接受中等后教育培训，毕业后不得不直接进入劳动力市场。

三、均衡中的普及：加拿大促进高等教育均衡发展的政策分析

（一）政策内涵

高等教育民主化的发展，要求公共政策必须更加直接地消除弱势群体接受高等教育的障碍。加拿大对发展农村和民族地区的高等教育在整体上采取了“积极性差别待遇”政策。“积极性差别待遇”（positive discrimination）又称“正向差别待遇”，于1967年在英国的《普劳顿报告书》（Plowden Repot）中被首次提出，旨在要求政府对教育上的弱势者提供积极的帮助，以弥补他们与一般群体的差异。相对于消极地排除造成教育的不利因素，该政策强调对特定种族、性别或团体给予“差别待遇”，为“教育文化不利者”提供较多的文化刺激及较丰厚的资源补助。该政策自提出以来，受到各国民主人士的广泛肯定，也受到一些批评人士的诟病。主要的指责在于，它是以个体所属的群体为基础的倾斜政策，而非以个人的特质为基础。例如，美国曾出现黑人学生成绩比白人学生低很多，却一味录取黑人学生的情况，受到白人社会的强烈不满。他们把这项政策称为是对白人的“反向歧视”（reverse discrimination），因为它忽视了低收入白人群体的处境。因此，在吸取既往教训的基础上，加拿大对倾斜政策的实施更为严格和审慎。

（二）政策意义

积极性差别待遇政策有助于缓解加拿大高等教育发展不平衡的现状，而且现阶段发展农村和民族地区的高等教育还具有经济与政治的双重预设。

首先是经济上的战略意义。加拿大即将步入老龄化社会，六百多万在婴儿潮时期出生的人在十五年内即将退休，到2030年全国65岁以上人口数量即将翻倍。法律、医疗和社会服务领域面临严峻考验，需要补充大量的年轻劳动力。与此同时，社会经济发展对高层次人才的需求日益增加，需要高学历的工作岗位每年都在增多，在未来十年内要求高学历的工作将占全部工作数量的三分之二。如果要满足未来的劳动力需求，需要大量具有高等教育学历的人才补充劳动力市场。这些现实问题迫使加拿大政府不得不把注意力放在增加弱势群体的高等教育入学率上，而占相当比例的农村和土著人口成为政策的重点扶持对象。毕竟加拿大的经济发展有赖于全体国民的知识和能力，通过接受高等教育提升人力资本，劳动力才能更具生产力，从而创造更多的产值。

国家的团结、统一是发展农村和民族高等教育的政治意图。作为年轻的联邦国家，加拿大从建国至今，仅有144年的历史。其间英裔与法裔及土著民族间的内部摩擦不断，魁北克独立的问题也一直悬而未决。1995年，魁北克省就其前途问题举行了全民公投，结果联邦派仅以0.6%的微弱优势险胜分离派，使加拿大避免了分裂。此次事件后，联邦政府意识到需要运用创造性的政治策略来巩固和加强其核心凝聚力。联邦政府一方面给予了魁北克更多的自治权，另一方面加大了多元文化政策的执行力度，表现出对其他民族文化的尊重和扶持，以期安抚不同民族，同时给魁北克分裂势力造成舆论压力。此外，加拿大工业的发展也需要农村和民族地区的支持和参与。北方的广大地区蕴藏了丰富的自然资源，许多矿藏位于印第安保留地，其所有权大多归属于土著部落。如果不在政策上给予倾斜和照顾，则很有可能会激化当地土著和农村居民与联邦政府之间的矛盾，不利于国家的稳定。因此，发展土著和农村高等教育有利于调节加拿大国内微妙的政治关系，缓和民族矛盾和阶层矛盾，具有深远的政治意义。

（三）政策实施

对于高等教育发展的失衡问题，加拿大各省政府早已有所察觉。各个省结合自身的特殊情况，制定了多种促进高等教育均衡发展的政策，大致分为以下三个方面：

第一，政府发挥主导作用，在宏观政策层面对发展农村和民族地区的高等教育给予积极的财政支持。

针对部分偏远农村地区缺少中等后教育机构的问题，一些省的政府投资建立了与当地经济发展和产业结构相匹配的职业技术学院，便于学生就近入学，在学成后及时补充当地的劳动力市场；此外，政府还采取设立专业奖学金、减免学费、提供助学金等多种方式减少农村学生的经济压力。在曼尼托巴省，政府从2001年开始对于达到贷款条件的中低收入家庭的大学生提供专门补助，每月补贴250加元，一学期最多3000加元；对于中等收入家庭的学生，每月补贴100加元，每学年最多1200加元；对于有子女需要抚养的大学生，政府每月为每个子女提供200加元的补贴。来自农村的大学生除了可以享受以上补助外，还可享受省政府为其提供的每学年600加元的学费补贴。

针对土著民族的高等教育发展，联邦政府设有专项资助。近年来，联邦政府的“印第安及北方发展事务部”每年约为30000名土著学生提供资助。此外，对那些为改善土著学生教育情况而开设课程的高等院校，该部也予以资助。在政府的带动下，许多非营利组织和商业机构也为土著学生接受高等教育提供资助，各类助学金和奖学金的总额高达每年1000万加元。㈣

第二，大力发展农村地区和民族地区的高中教育，减少当地学生的高中辍学率，从源头上促成这类弱势群体学生的学业成功。

在这方面，各省政府做出了积极的尝试。卑诗省要求学校从11年级开始就把高中毕业要求告知高中生及其家长，还要求高中定期公布高校招生信息以及劳动力市场的短缺工作岗位，指导老师要把这些信息有针对性地告知学生本人。如有必要，学校还要为学生量身制订适合其本人的课程方案。萨斯喀彻温省要求农村高中建立学生跟踪档案，尤其关注土著学生的学业成功，教育工作者与土著领导者共同致力于缩减土著学生与非土著学生之间的学业差距。在爱德华王子岛，政府要求有辍学危险的农村高中生在当地的一所学院接受为期六周的相关课程学习。为了减少高中生因兼职而导致辍学的现象，一些省采取了非常激进的措施，其中最值得一提的就是新布伦斯维克省把18岁作为高中毕业的最低年龄，并在法律上禁止高中生在上课时间做兼职。由于该政策非常得力，其他几个省也意欲效仿。

第三，在高校录取中对农村生源和民族生源给予适当倾斜。

各级政府对发展农村和民族高等教育起到了政策导向和财政支持的作用，高校的倾斜政策则主要体现在录取工作上。例如，为了缓解医学院农村生源和土著生源的短缺问题，各大学的医学院采取了一些积极措施，鼓励这些学生在高中阶段接触医学院的学生和当地医生，建立咨询体系来帮助他们了解医学专业，协助他们申请医学院。特别是在录取程序上加大了对这些学生的倾斜力度，采取的策略包括：吸纳当地医生和社区成员进入录取委员会，让他们参加学生面试；确保农村学生和土著学生在整个录取过程中没有受到不公待遇；在考量申请者的高中成绩和医学院入学考试分数时要照顾这些学生，最终录取要确保一定数量的生源名额。在2002-2003学年的招生中，卑诗大学医药系给土著学生预留了5%的名额。维多利亚大学的招生政策规定：土著居民申请人如果不符合学校普通的录取标准，可以享受土著居民的特殊政策。这包括对申请者从个人基础上进行特殊考虑，评价申请者的受教育经历和非学术成果。在审批过程中，土著居民组织的推荐具有很大权重。值得一提的是，校方对此类申请者的数量有一定限制。据统计，2009年秋季入学的新生中，通过特殊申请获得批准的土著学生仅有25人。旧由此可见，加拿大高校在倾斜政策执行过程中持有非常谨慎的态度，对录取的程序和人数都进行严格的控制，以免造成“反向歧视”的后果。

（四）政策效果

加拿大促进高等教育均衡发展的民主政策迎合了以土著人口和农村人口为主的弱势群体争取政治地位和经济利益的民主诉求，是“多元文化政策”在教育领域的纵深发展，也是加拿大建设国家民主制度的有机组成部分。近十多年来，这些先后出台的政策取得了积极的效果。根据2006年的人口普查数据，接受高等教育的农村人口和土著人口显著增加，土著人的高教人学率比5年前增长了2个百分点，约有半数的梅蒂斯人和超过三分之一的因纽特成年人具有中等后教育经历。在行政区中，以印第安人为主的育空地区约有60%的成年人接受过各类中等后教育，而西北地区20%的成年人拥有大学文凭。得益于高等教育，成千上万的年轻土著人和农民子女开始成为本地区的律师、教师、社会工作者、财会和医护职业人员，在民族事务和地区治理中发挥积极作用。

然而，必须承认农村和土著地区的高等教育发展仍然远远落后于其他地区，这两大弱势群体的学生在接受优质高等教育方面仍然面临诸多挑战，文化、社会、学校、家庭等方面的不利因素依然存在。社区层面应该为这些学生营造崇尚高等教育的文化氛围，这点在注重种群意识的土著社区尤为重要。家庭要更加关注子女在中小学阶段的学业表现，使子女为接受高等教育做好学业准备。高校的土著师资严重不足，有关土著文化的课程开发不足，导致土著学生认为自己没有得到公平对待。除了上述问题外，经济资助难以满足两类学生的需求则是目前面临的最大困难。2008年以来，加拿大国内经济持续低迷，高校学费不断上涨，使得这一问题尤为突出。在今后的政策制定中，如何在大范围增加学费的同时保持对弱势群体的资助，如何充分发挥土著社区和农村社区的民间力量，如何赋予土著民族更多的高等教育自决权，将会成为加拿大高等教育均衡发展的重要政策议题。

四、借鉴与反思：加拿大促进高等教育均衡发展的政策启示

加拿大的政策之所以能起作用，首先在于它较好地适应了该国的国情。作为“软联邦制”的国家，加拿大在宪法中把管理地方教育的权力赋予地方，不设国家教育部，也没有所谓的“国家高等教育政策”。在现有的政治体制框架下，联邦政府主要通过三种途径来促进高等教育的均衡发展。

首先是运用经济杠杆对各省高等教育发展进行资助和引导。联邦政府以财政转移支付的方式向各省划拨高等教育日常经费，还以招标的方式向大学提供科研经费。接受联邦资金的各省和大学有责任保证其发展目标与联邦政府的预期一致。这些经济资助以直接或间接的方式影响了各地高校的科学研究、专业设置以及学生的培养，也影响着各省高等教育的规模、质量与效益。其次是运用政策杠杆。虽然联邦政府对高等教育并无法定的直接管理权，但却管理着与高等教育密切相关的领域。联邦政府的工业部、商务部、人力资源部等部门出台的关于创新人才培养、职业技能培训、人力资源储备等方面的国家政策对各地的高等教育发展规划产生了深刻影响。尽管这些部门的政策都是从各自的业务领域提出的，但都从不同角度促进了全国高等教育的均衡发展。为了促进民族地区的高等教育发展，联邦政府的印第安及北方发展事务部更是直接承担了资助土著学生上大学的任务。第三种途径是提供教育决策参考。联邦政府通过国家层面的统计数据，为各省制定政策提供权威可靠的参考，联邦统计局的《全国人口普查情况通报》和《国民经济调查》已成为各省制定教育均衡发展政策的重要参考依据。

据OECD的预测，高等教育在世界范围内强劲的发展势头未来还要持续至少20年。可以预见，如何确保高等教育实现“均衡中的普及”将是个世界难题。虽然包括中国在内的许多新兴国家尚未实现高等教育普及化，但不可否认的是，失衡问题普遍存在于高等教育的各个发展阶段。我国已经进入高等教育大众化阶段，但规模的扩大并没有从根本上改变我国高等教育发展中存在的城乡二元结构和区域性失衡。农村学生与城市学生、民族学生广泛聚居的西部地区与经济发达的东部地区在高等教育的资源分布、教育经费投入、学科专业设置、师资力量、办学质量等方面都存在巨大差距，农村学生和民族学生在高等教育的竞争中逐渐被边缘化。

在解决高等教育公平的问题上，包括加拿大在内的许多国家都采用了“积极差别待遇”这样的公平补偿原则，即“承认差别、缩小差距”，这对我国推进高等教育均衡发展具有积极启示。高等教育的均衡发展是高等教育民主化的必然趋势，是公平诉求在高等教育领域的体现，只有均衡化的普及才是真正民主的高等教育。在中国社会民主化进程的整体推进中，高等教育均衡发展的问题必须得到逐步解决。